Steuern und Geschlechtergerechtigkeit: (An)Forderungen aus Europa

Der Text ist eine etwas überarbeitete Fassung der Antrittsvorlesung im Rahmen der Klara-Marie Fassbinder Gastprofessur für Frauen- und Geschlechterforschung an der Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer am 24.6.2019.

I Einleitung:
Gleichstellung der Geschlechter und Steuerpolitik in der EU

Das Europäische Parlament hat im Januar 2019 eine Entschließung mit dem Titel „Gleichstellung der Geschlechter und Steuerpolitik in der EU“ verabschiedet.¹ Diese Entschließung ist aus zwei Gründen erstaunlich. Erstens werden Steuern und Geschlechterverhältnisse selten zusammengedacht. Das gilt nicht nur für Deutschland, sondern auch für die europäische Ebene. Bislang konzentrierte sich die Kritik der EU auf die hohe Steuer- und Abgabenbelastung von Zweitverdienenden in Mitgliedstaaten, die Ehen ganz oder teilweise gemeinsam besteuern. Die daraus resultierenden Erwerbshürden für Frauen widersprechen den wirtschaftspolitischen Zielen der EU und werden deshalb seit einigen Jahren im Rahmen des sogenannten Europäischen Semesters angemahnt. Darüber hinausgehende Aspekte, etwa die be- oder entlastenden finanziellen Auswirkungen von Steuerreformen auf das Nettoeinkommen von Frauen und Männern, sind selten.²
Zweitens gehört die Steuerpolitik zu den Sachgebieten, in denen die EU nur sehr begrenzte Einflussmöglichkeiten und vor allem kaum Gesetzgebungskompetenzen hat. Die Erhebung von Steuern und die Ausgestaltung des Steuersystems obliegen als zentrales Element nationalstaatlicher Souveränität in erster Linie den Mitgliedstaaten. Etwas anders gilt in der Regel nur dann, wenn es um das Funktionieren des gemeinsamen Marktes, die Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen oder um ökologische Zwecke geht. Jenseits dessen ist die EU weitgehend auf koordinierende Empfehlungen beschränkt, etwa im Rahmen des sogenannten Europäischen Semesters, einem Instrument der fiskal-, wirtschafts- und sozialpolitischen Steuerung. Nicht zuletzt hat das Europäische Parlament wenig Gewicht in steuerrelevanten Entscheidungen. Die Gesetzentwürfe werden von der Europäischen Kommission vorbereitet und setzen die einstimmige Billigung durch den Rat, konkret die Wirtschafts- und Finanzminister*innen der Mitgliedstaaten voraus. Das Europaparlament ist lediglich zu konsultieren. Demzufolge ist der Einfluss von Akteuren, die als Motor der Gleichstellung von Frauen agieren, begrenzt.

II Steuern und Geschlechterverhältnisse: Steuerpolitik ist in vielfacher Hinsicht gleichstellungsrelevant

1 Finanzierung gleichstellungsrelevanter Aufgaben

Steuern sind in den meisten Staaten – so auch in Deutschland – die größte Einnahmequelle, um staatliche Aufgaben zu finanzieren. Zu diesen staatlichen Aufgaben gehört auch die Gleichberechtigung von Frauen und Männern, etwa durch die Subventionierung öffentlicher Infrastruktur (z.B. öffentliche Verkehrsmittel, institutionelle Kinderbetreuung) oder die Finanzierung staatlicher Leistungen (z.B. Unterhaltsvorschuss, Familienleistungen, Elterngeld). Die über Steuern generierten Einnahmen ermöglichen es, soziale Ungleichheiten aufzufangen und die nach wie vor überwiegend von Frauen geleistete unbezahlte Sorgearbeit abzufedern.
Die adäquate Finanzierung gleichstellungsrelevanter Aufgaben ist auch rechtlich gefordert: Art. 2 des Sozialpaktes, dem UN-Abkommen zur Gewährleistung wirtschaftlicher, sozialer und kultureller Rechte, enthält z.B. die Klausel, dass der Staat verpflichtet ist, sein Möglichstes zu tun, um die Ressourcen zur Verfügung zu stellen, die notwendig sind, um die in dem Pakt gewährleisteten Rechte zu finanzieren.³ Dieser Aspekt wurde inzwischen auch in der UN-Frauenkonvention aufgegriffen: Der zuständige Ausschuss weist z.B. auf die problematischen Auswirkungen von großzügigen Steuervergünstigungen für Unternehmen bzw. die Folgen von Steuerhinterziehung und Steuervermeidung auf staatliche Ressourcen hin.⁴

2 Geschlechtsbezogene Anreiz- und Verteilungswirkungen

Weiterhin korrelieren Steuern in vielfältiger Weise mit geschlechtsbezogenen sozioökonomischen Ungleichheiten, insbesondere Einkommens- und Vermögensdifferenzen sowie Familien- und Arbeitsmarktstrukturen, und entfalten daher auch geschlechtsbezogene Wirkungen.
In Deutschland wurden bislang vor allem die Anreizwirkungen der Besteuerung, das heißt die „Steuerungseffekte“ – konkret die negativen Erwerbswirkungen des Ehegattensplittings – kritisiert. Die aus Steuern resultierenden Belastungen oder Entlastungen können jedoch ebenso die Verteilung von Erwerbs- und Sorgearbeit beeinflussen wie sie finanzielle Anreize für bestimmte Investitionen, etwa zugunsten einer zusätzlichen Altersvorsorge setzen.⁵ Zum Teil handelt es sich dabei um Anreize, die als Nebeneffekt mit den durch Steuern entstehenden Belastungen oder Entlastungen einhergehen. Allerdings dienen Steuern dem Staat nicht nur zur Erhebung von Einnahmen. Vielmehr nutzt der Staat – rechtlich zulässig – Steuern auch bewusst als Instrument, um wirtschaftliche, ökologische oder soziale Ziele zu verwirklichen.
Zudem gehen Steuern mit finanziellen Belastungen oder Entlastungen einher, die sich auf die Höhe des verfügbaren Einkommens nach Abzug von Steuern auswirken. In Österreich wurde dafür beispielsweise untersucht, wie sich der Steuertarif auf die Nettoeinkommensdifferenzen zwischen Frauen und Männer auswirkt.⁶ Weiterhin gibt es Auswertungen zu den finanziellen Verteilungswirkungen von Steuervergünstigungen, denn die Möglichkeit oder Unmöglichkeit bestimmte Kosten oder Aufwendungen steuerlich abzusetzen führt ebenso wie der Steuertarif zu bestimmten Be- oder Entlastungen.
Die geschlechtsbezogenen Anreiz- und Verteilungswirkungen von Steuern werden häufig Einkommens- und Vermögensdifferenzen bzw. strukturellen Unterschieden bzw. Benachteiligungen im Erwerbsleben zugeschrieben. Das Steuerrecht oder die Steuerpolitik selbst – so ein häufiges Argument – seien neutral!

3 Steuerrecht als Spiegel gesellschaftlicher Strukturen

Tatsächlich sind die Anreiz- und Verteilungswirkungen von Steuern eng mit gesellschaftlichen Strukturen und damit einhergehenden Benachteiligungen verknüpft. Das Steuerrecht ist aber keineswegs neutral, sondern ist zum einen durch politische Prioritäten geprägt (und das Thema Gleichstellung wird gerade im Steuerrecht selten mitgedacht). Zum anderen spiegelt und konstruiert Steuerrecht gesellschaftlich dominante Norm(al)vorstellungen, die von diesen Konstruktionen abweichende Lebensrealitäten benachteiligen. Ein sehr prägnantes Beispiel dafür ist die beschränkte Absetzbarkeit von erwerbsbedingten Kinderbetreuungskosten, die in § 10 Nr. 5 EStG geregelt ist. Demzufolge können Kosten für die Betreuung von Kindern bis zu zwei Dritteln der Aufwendungen, höchstens jedoch 4.000 Euro je Kind als Sonderausgaben steuerlich geltend gemacht werden. Die Regelung wurde in den letzten Jahren wiederholt reformiert. Geblieben ist die Bewertung von erwerbsbedingten Kinderbetreuungskosten als Aufwendungen, die der privaten und nicht (oder allenfalls eingeschränkt) der beruflichen Lebensführung zugerechnet werden. Dies führt bei der Einkommensteuererklärung dazu, dass diese Kosten nur teilweise absetzbar und zum Teil selbst zu tragen sind. Werbungskosten, das heißt beruflich veranlasste Aufwendungen, zu denen etwa Fachliteratur, der Firmenwagen oder das Arbeitszimmer zählen, sind demgegenüber weitgehend unbegrenzt absetzbar. Das gilt selbst dann, wenn die Aufwendungen wirtschaftlich nicht zweckmäßig sind. Hinter der Zuordnung zu den privaten Aufwendungen steht das Bild des männlichen Normalarbeiters – oder des männlichen Normalsteuerpflichtigen –, dessen (nicht erwerbstätige) Frau die Kinder betreut. Dieses Bild behindert nicht nur die Erwerbstätigkeit von Müttern, denn die Kosten der Kinderbetreuung machen die Erwerbstätigkeit teurer und Frauen sind nach wie vor häufiger für die Kinderbetreuung zuständig als Männer. Das Bild widerspricht auch den Zielen des Elterngelds und den Lebensrealitäten der Paare, in denen Sorge- und Erwerbsarbeit gerecht verteilt sind.
Die geschlechtsbezogenen Auswirkungen von Steuern sind dabei nicht nur im Hinblick auf gleichstellungspolitische Ziele, etwa die geschlechtergerechte Verteilung von Erwerbs- und Sorgearbeit, die Minderung von Einkommensdifferenzen oder den Abbau des Gender Pension Gaps relevant. Vielmehr können durch Steuern bewirkte Benachteiligungen gegen die im nationalen und internationalen Recht verankerten Verbote geschlechtsbezogener Diskriminierung verstoßen.⁷

III Entschließung des Europäischen Parlaments

In der Entschließung des Europäischen Parlaments werden verschiedene Aspekte von Steuern thematisiert. Zum einen geht die Entschließung auf Steuern als Mittel zur Finanzierung staatlicher Aufgaben ein und weist dabei insbesondere auf die problematischen Folgen von Steuerhinterziehung und Steuervermeidung im Hinblick auf Ressourcen zur Förderung der Gleichstellung auf nationaler und internationaler Ebene hin. Auch Deutschland verliert durch illegale Steuerhinterziehung und legale Steuervermeidung erhebliche staatliche Ressourcen.
Zum anderen werden die Verteilungs- und Anreizwirkungen von Steuern auf die Gleichstellung der Geschlechter thematisiert: für sogenannte direkte Steuern, die auf Einkünfte aus Arbeit, Vermietung oder Vermögen erhoben werden, sowie für indirekte (Verbrauchs-)Steuern, die beim Kauf von Produkten oder Dienstleistungen aufgeschlagen werden. Zu den direkten Steuern zählt auch die Körperschaftssteuer, die etwa auf das Einkommen von Unternehmen erhoben werden. Dabei wird u.a. der Anteil dieser Steuerarten an den staatlichen Einnahmen insgesamt thematisiert, denn Menschen verfügen in unterschiedlicher Weise über steuerrelevante Ressourcen. Deshalb ist etwa der geringe Anteil von Vermögensteuern im Portfolio der staatlichen Einnahmen im Vergleich zu dem hohen Anteil an Steuern auf Arbeit geschlechterrelevant.
Nicht zuletzt geht die Entschließung auf das Thema Gender Mainstreaming in der Steuerpolitik ein und fordert neben der Erhebung entsprechender Daten u.a. eine geschlechterdifferenzierte Abschätzung der Folgen steuerpolitischer Maßnahmen sowie eine systematische Berücksichtigung von Gleichstellungs­aspekten in der Haushaltsplanung ein.

IV Relevanz für das deutsche Steuersystem: Beispiele

Die in der Entschließung aufgeworfenen Probleme betreffen die europäische Steuerpolitik, etwa im Rahmen von Gesetzgebungsverfahren oder dem bereits genannten Europäischen Semester, vor allem aber auch die Steuerpolitik der Mitgliedstaaten. Eines der für Deutschland besonders relevanten Themen ist etwa die gemeinsame Besteuerung der Ehe. Das Europäische Parlament fordert die Mitgliedstaaten zu einer schrittweisen Individualisierung der Einkommensteuer auf. Diese Aufforderung entspricht einer langjährigen feministischen Forderung: der Abschaffung des Ehegattensplittings im Einkommensteuerrecht. Die Entschließung thematisiert jedoch ebenso andere Steuerarten, Steuernormen und Mechanismen, die in Deutschland gleichstellungspolitisch und -rechtlich bislang kaum Beachtung finden. Beispiele, die im Folgenden kurz erläutert werden sollen, sind die Entwicklung und Ausgestaltung der Umsatzsteuer, Steuervergünstigungen oder die gleichstellungsorientierte Folgenabschätzung im Rahmen von Gesetzgebungsverfahren.

1 Umsatzsteuer (Mehrwertsteuer)

Gleichstellungsaspekte der Umsatzsteuer sind in den letzten Jahren vor allem durch die sogenannte „Tamponsteuer“ in den Blick geraten. Es gab und gibt inzwischen zahlreiche Kampagnen, die sich gegen die Besteuerung von weiblichen Hygieneprodukten als „Luxusartikel“ wenden. Hygieneprodukte, so die Argumentation, gehören zu den grundlegenden Dingen des täglichen Lebensbedarfs und sollten deshalb ermäßigt oder gar nicht besteuert werden. In Deutschland ist die Petition, die sich gegen die Besteuerung von Tampons, Binden und Co. mit dem regulären Steuersatz von 19 % statt mit dem ermäßigten von 7 % wendet, von mehr als 188.000 Menschen unterzeichnet worden.⁸ Die Besteuerung als „Luxusartikel“ sei eine fiskalische Diskriminierung, die das Grundgesetz nicht erlaube, so die Petentinnen. Inwieweit es sich tatsächlich um eine nach Art. 3 Abs. 2 oder 3 GG verbotene mittelbare Diskriminierung aufgrund des Geschlechts handelt, scheint letztlich irrelevant. Die Umsatzsteuer auf Erzeugnisse für Zwecke der Monatshygiene soll im Rahmen des derzeit diskutierten Gesetzesentwurfs zum Jahressteuergesetz 2019 ab 2020 von 19 auf 7 Prozent gesenkt werden.⁹
An der Steuerbelastung von Frauen wird die gesenkte Umsatzsteuer allerdings wenig ändern. Zudem lenkt die Diskussion den Blick vor allem auf biologische Unterschiede zwischen Frauen und Männern, weniger auf sehr viel weitergehende strukturelle Ungleichheiten des Steuerrechts, die in vielfältiger Weise zu Benachteiligungen von Personen bzw. Lebensweisen führen, die von herrschenden Norm- bzw. Normalitätsvorstellungen abweichen. Gleichzeitig wecken die Kampagnen Aufmerksamkeit für Genderaspekte der Besteuerung. Auch die Entschließung des Europäischen Parlaments wurde durch die Kritik an der Besteuerung von Tampons und anderen Hygieneartikeln für Frauen initiiert und enthält die Forderung zur Abschaffung der Pflege- und Tamponsteuer und der Überprüfung der Besteuerung von Hygieneprodukten für Frauen. Zudem weisen die Kampagnen auf die oft ungerechte Ausgestaltung der Umsatzsteuer hin, die bedingt durch Rollenverteilungen oder Einkommensdifferenzen zu geschlechtsbezogenen Belastungen führen kann.
Warum in Deutschland bestimmte Produkte mit 7 %, andere mit 19 % besteuert werden, ist oft kaum nachvollziehbar. Typische Beispiele sind 7 % auf Tiernahrung, aber 19 % auf Babywindeln. Der Verband alleinerziehender Väter und Mütter hat bereits vor einigen Jahren im Rahmen einer Kampagne auf die besonderen finanziellen Belastungen von Alleinerziehenden bzw. Eltern hingewiesen und gefordert, dass Dienstleistungen und Produkte für Kinder generell nur mit 7 % besteuert werden sollten. Darüber hinaus werden Produkte des grundlegenden Lebensbedarfs oft zu hoch besteuert. Das für das Einkommensteuerrecht geltende Prinzip der steuerlichen Freistellung des Existenzminimums wird bei der Umsatzsteuer vernachlässigt.
Die Entschließung weist darüber hinaus auf die unterschiedlichen Verbrauchsgewohnheiten von Frauen und Männern hin: Frauen würden mehr Dienstleistungen zu gesundheitlichen Zwecken, zu Bildungszwecken und zwecks Verbesserung der Ernährung erwerben – was – je nach Steuersatz – zu einer Mehrbelastung von Frauen führen könne. Ob das in gleicher Weise für Deutschland gilt und die Steuersätze hier zu benachteiligenden Belastungen führen, lässt sich nur anhand von konkreten geschlechterdifferenzierten Auswertungen des Konsumverhaltens von Frauen und Männern sagen. Solche Auswertungen gibt es bislang nicht.

Die Ausgestaltung der Umsatzsteuer ist aber auch deshalb besonders gleichstellungsrelevant, weil es sich – neben der Einkommenssteuer – um die größte Steuerquelle handelt¹⁰ und sie demzufolge erheblichen Einfluss auf die Gesamtsteuerbelastung hat. Die auf Güter und Dienstleistungen erhobene Umsatzsteuer von 7 % bzw. 19 % ist – anders als die Einkommensteuer – eine regressive Steuer.
Für die Besteuerung von Einkommen gilt ein sogenannter progressiver Steuertarif, das heißt: je höher das zu versteuernde Einkommen, desto höher der Anteil der als Steuer an den Staat abzuführen ist. Der progressive Tarif führt dazu, dass hohe Einkommensgruppen – in Relation zum zu versteuernden Einkommen, aber auch in absoluten Zahlen – in der Regel mehr Steuern zahlen. Aufgrund der Einkommensunterschiede zwischen Frauen und Männer kann der progressive Tarif daher auch zu einer Minderung der (Netto-)Einkommensdifferenzen zwischen Frauen und Männer beitragen. Für Österreich ist diese einkommensausgleichende Wirkung, statistisch belegt.¹¹ Das Deutsche Institut für Wirtschaftsförderung (DIW) hat in einer Studie gezeigt, dass der progressive Tarif zum Ausgleich von Einkommensunterschieden, dem „Gender Pay Gap“, beitragen kann.¹²
Die Umsatzsteuer bewirkt eher das Gegenteil, denn hier gilt: Je geringer das Einkommen, desto größer der Anteil des Einkommens, der für den Kauf von Gütern und Dienstleistungen verwendet wird und desto höher der Anteil der dabei entstehenden Umsatzsteuer. Aufgrund der geringeren durchschnittlichen Einkommen werden Frauen in Relation zu ihrem Einkommen daher vermutlich stärker durch die Umsatzsteuer belastet als Männer.

Das Deutsche Institut für Wirtschaftsforschung hat im letzten Jahr die Gesamsteuerbelastung mit Steuern und Sozialbeiträgen in Prozent des Haushaltsbruttoeinkommens berechnet.¹³ Dabei hat sich gezeigt, dass das Steuersystem insgesamt nur schwach progressiv ist und damit kaum zur Umverteilung von Einkommens- und Vermögensunterschieden beiträgt. Die Belastung in Relation zum Haushaltsbruttoeinkommen geht in den unteren Einkommensgruppen sogar über die Belastung in den mittleren Einkommensgruppen hinaus und steigt erst in den hohen Einkommensgruppen an. Der Grund dafür sind insbesondere Verbrauchsteuern, das heißt Steuern auf den Konsum. An erster Stelle steht hier die Umsatzsteuer, die auf Güter und Dienstleistungen erhoben wird.
Ein Grund für die hohe Steuerbelastung in den unteren Einkommensgruppen sind die Steuertrends der letzten Jahrzehnte. Die Umsatzsteuer ist in den letzten Jahrzehnten in vielen Ländern erheblich gestiegen, in Deutschland von 14 % im Jahr 1992 auf 19 % seit 2007. Eine Ursache dieser Entwicklung sind u.a. die Steuerreformen im Bereich der Einkommens- und Unternehmensteuer. Hier wurden in erheblichem Umfang die maximalen Steuersätze gesenkt, mit dem – oft sehr allgemeinen – Ziel, Wirtschaftswachstum zu fördern und die Verlagerung von Kapital ins Ausland zu vermeiden. Mit Blick auf den internationalen Steuerwettbewerb haben sich auch die Mitgliedstaaten der EU bei den Steuersätzen auf Einkommen, vor allem aber bei den Steuersätzen für Unternehmen unterboten. Die damit einhergehenden Steuermindereinnahmen wurden auch in Deutschland durch die Anhebung der Umsatzsteuer ausgeglichen. Mit dieser Entwicklung – der Abnahme der Progression bei Steuern auf Einkommen und Unternehmen einerseits und der Anhebung der regressiven Umsatzsteuer anderseits – ging eine Verschiebung der steuerlichen Belastung und damit eine Schwächung der Umverteilungsfunktion der Steuersysteme einher – zu Lasten von einkommensschwachen Gruppen und daher auch zu Lasten von Frauen.¹⁴

2 Steuervergünstigungen

Ein weiteres – für Deutschland relevantes – Beispiel sind Steuervergünstigungen, deren Überprüfung die Entschließung – im Hinblick auf gleichstellungsrelevante Anreiz- und Verteilungswirkungen – anmahnt. Steuervergünstigungen sind z.B. Absetzmöglichkeiten für bestimmte Aufwendungen, Steuerfreistellungen oder auch verminderte Steuersätze. Der Staat nutzt damit das Steuerrecht, um außerfiskalische Zwecke zu verwirklichen. Im Englischen wird der Begriff „tax expenditures“, das heißt Steuerausgaben verwendet. Im Grunde handelt es sich also um staatliche Subventionen, die über das Steuerrecht vergeben werden.
Beispiele im deutschen Einkommensteuerrecht sind die steuerliche Absetzbarkeit von Beiträgen zugunsten einer privaten oder betrieblichen zusätzlichen Altersvorsorge oder die Steuerfreiheit von Zuschlägen für Nacht- und Sonntagsarbeit. Im Umsatzsteuerrecht ist die „Mövenpicksteuer“, das heißt die Ermäßigung für Übernachtungen im Hotel ein prominentes Beispiel. Zudem gibt es im Rahmen der Besteuerung von Unternehmen zahlreiche Vergünstigungen, mit denen etwa die wirtschaftliche Entwicklung gefördert werden soll.
Steuervergünstigungen können aus zwei Gründen gleichstellungspolitisch problematisch sein. Zum einen mindern Steuervergünstigungen staatliche Einnahmen, die dann nicht mehr dem Haushalt für andere Ausgaben zur Verfügung stehen. Die Zahlen zum Steuervolumen variieren, u.a. weil es unterschiedliche Definitionen von Steuersubventionen gibt. Der Kieler Subventionsbericht geht für 2018 beispielsweise von 62 Mrd. allein an Steuervergünstigungen aus – die vor allem in der Umsatzsteuer anfallen. Die Bundesregierung kommt, u.a. bedingt durch einen anderen Subventionsbegriff auf einen sehr viel geringeren Wert.¹⁵
Zum anderen bedienen die mit Steuervergünstigungen angestrebten Zwecke sowie deren Ausgestaltung politische Prioritäten und/oder geschlechtlich konnotierte Lebensrealitäten und Normvorstellungen. Die geschlechterdifferenzierten Auswertungen der österreichischen Lohn- und Einkommensteuerstatistik zur Inanspruchnahme von Steuerbegünstigungen zeigen etwa, dass fast alle Steuerbegünstigungen von männlichen Arbeitnehmern häufiger in Anspruch genommen werden als von weiblichen Arbeitnehmerinnen. Einzige Ausnahme ist der Absetzbetrag für Alleinerziehende.¹⁶ Der Grund: die Steuerbegünstigungen sind eher auf männlich geprägte Erwerbsstrukturen zugeschnitten. In Deutschland fehlt es weitgehend an entsprechenden Auswertungen. Zu vermuten ist jedoch, dass die Auswertungen ähnlich ausfallen würden. So nützt die Steuerfreiheit der Zuschläge für Nacht-, Sonntags- und Feiertagsarbeit vermutlich eher Männern, weil sie häufiger nachts arbeiten und in Schichtarbeit tätig sind. Auch die steuerliche Förderung der zusätzlichen Altersvorsorge kommt bei Frauen nach wie vor seltener an: aufgrund der Erwerbsquoten, aber auch bedingt durch die geschlechtsbezogene Segregation des Arbeitsmarktes. Frauen arbeiten häufiger in kleinen Betrieben und in Branchen, in denen die Arbeitgebenden keine betriebliche Altersvorsorge anbieten – sie können deshalb auch die Steuervorteile seltener nutzen.¹⁷
Die österreichischen Auswertungen zeigen zudem, dass männliche Arbeitnehmer in der Regel höhere Aufwendungen gelten machen (können) bzw. die möglichen Absetzbeträge eher ausschöpfen (können). Bei einem progressiven Tarif werden diese – häufig einkommensbedingten – Vorteile durch den sog. Progressionseffekt verstärkt. Steuervergünstigungen mindern in der Regel das zu versteuernde Einkommen. Bei einem progressiver Tarif gilt dann: Je höher das zu versteuernde Einkommen, desto höher die steuerliche Entlastung. Das heißt, selbst bei gleich hohen Aufwendungen profitiert die Person mit dem höheren Einkommen mehr.
Gegen diese Kritik wird häufig eingewandt, dass Personen mit hohen Einkommen mehr Steuern zahlen und deshalb auch mehr Steuern einsparen können. Diese Argumentation ist jedoch problematisch bei Steuersubventionen, die nicht die Erhebung von Steuern bezwecken, sondern mit denen andere außerfiskalische Zwecke verfolgt werden. Vielmehr muss gesondert begründet werden, warum der Staat seine Zwecke über das Steuerrecht verfolgt und damit regelmäßig eine mit dem Einkommen steigende Entlastung in Kauf nimmt. Die steuerliche Förderung der zusätzlichen Altersvorsorge (ohne eine adäquate Ergänzung um Transferleistungen) nützt damit vor allem gut verdienenden Einkommensgruppen, aber weniger Personen – darunter viele Frauen –, die einkommensbedingt von Altersarmut bedroht sind. Damit besteht das Risiko, dass der Gender Pension Gap nicht nur nicht sinkt, sondern weiter steigt.

3 Gleichstellungsorientierte Folgen­abschätzung

Die tatsächlichen geschlechtsbezogenen Anreiz- und Verteilungswirkungen von Steuern lassen sich häufig erst anhand von Simulationen bzw. Evaluationen auf der Grundlage entsprechender nach Geschlecht differenzierter Daten nachweisen. Auch das Europäische Parlament weist auf die Relevanz von Daten und Forschung hin und fordert die Mitgliedstaaten auf, geschlechterdifferenzierte Abschätzungen der Folgen steuerpolitischer Maßnahmen mit Blick auf die Gleichstellung der Geschlechter durchzuführen. Die Pflicht zur sogenannten gleichstellungsorientierten Folgenabschätzung, etwa im Rahmen von Forschungsvorhaben oder Gesetzgebungsverfahren, ist seit 2001 in § 2 der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesregierung (GGO) normiert. Die Pflicht ergibt sich zudem aus Art. 3 Abs. 2 GG, denn: Der Staat kann die tatsächliche Gleichberechtigung von Frauen und Männern nur dann gewährleisten, wenn er um die tatsächlichen Auswirkungen seines Handelns weiß.
Faktisch wird diese Pflicht jedoch kaum umgesetzt, u.a. weil es an geschlechterdifferenzierten Daten fehlt. Allerdings plant das BMF laut Antwort auf eine Kleine Anfrage auch nicht, die Erhebung derartiger Daten zu ermöglichen.¹⁸ Vielmehr bleibt es bei der pauschalen Feststellung, dass bei der Prüfung von Gesetzesentwürfen zum Steuerrecht regelmäßig keine Anhaltspunkte ersichtlich seien, dass Frauen und Männer unterschiedlich betroffen sein können. Im Rahmen von Gender Mainstreaming werde grundsätzlich jedes Forschungsvorhaben auf seine Geschlechterrelevanz geprüft. Wie das konkret geschieht oder bislang umgesetzt wurde, bleibt offen. Hinsichtlich der vom Europäischen Parlament ausgesprochenen Empfehlungen sieht das BMF keinerlei Handlungsbedarf.¹⁹

V Rechtliche Anforderungen

Die Reaktion des BMF wirft die Frage auf, ob die Empfehlungen des Europäischen Parlaments auch umgesetzt werden, denn die Entschließung ist weder für die Kommission noch für die Mitgliedstaaten rechtlich verbindlich. Allerdings verweist die Entschließung auf eine Reihe von Rechtsnormen im Europäischen Primär- und Sekundärrecht, aus denen sich möglicherweise rechtliche Pflichten ergeben könnten: Art. 2 und 3 EUV, Art. 157 AEUV, Art. 8 AEUV, Art. 21 und 23 Grundrechtecharta und Art. 14 der Richtlinie 2006/54/EG. Die Normen beziehen sich auf Ziele und Werte der EU, Recht­setzungskompetenzen in Bezug auf Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen, Diskriminierungsverbote, sowie Gebote zugunsten von Entgeltgleichheit und substantieller Gleichstellung der Geschlechter.
Rechtlich verbindliche Maßnahmen werden im Bereich nationaler Steuerpolitik durch die begrenzten Kompetenzen und Rechtsetzungsmöglichkeiten der Union erschwert. Die Kommission selbst hat wiederholt versucht, Steuern in den Anwendungsbereich der Richtlinien zum Schutz vor Diskriminierung einzubeziehen – bislang ohne Erfolg. Dennoch sind zumindest im Kompetenz- und Geltungsbereich des EU-Rechts rechtlich verbindliche Anforderungen denkbar.²⁰

1 Rechtsprechung des EuGH

Der EuGH hat beispielsweise in einer Reihe von Entscheidungen argumentiert, dass nationale Steuerrechtsnormen gegen den in europäischen Richtlinien verankerten Schutz vor Diskriminierung im Bereich Beschäftigung und Beruf verstoßen können. Steuern fallen zwar grundsätzlich nicht in den Anwendungsbereich der auf der Grundlage von Art. 19 bzw. 157 Abs. 3 AUEV erlassenen Richtlinien zum Schutz vor Diskriminierung im Bereich Beschäftigung und Beruf.
Dennoch bezieht der EuGH sozial- oder steuerrechtliche Normen in den Anwendungsbereich ein, wenn es sich um Regelungen handelt, die als diskriminierende Arbeits- oder Entlastungsbedingungen zu qualifizieren sind oder den Zugang zu Erwerbstätigkeit oder Ausbildung behindern. So hatte der EuGH 1995 über eine sozialrechtliche Leistung (Family Credit) zu entscheiden, die gewährt wurde, um das Einkommen von Arbeitnehmenden mit Kindern und niedrigem Einkommen zu ergänzen. Als Sozialleistung fällt der Family Credit zwar nicht in den Anwendungsbereich der Richtlinie 76/207/EWG.²¹ Der Gerichtshof entschied jedoch, dass selbst eine sozialrechtliche Leistung unter die Richtlinie fallen kann, wenn die Regelung den Zugang zu Beschäftigung, den beruflichen Aufstieg, eine Berufsbildung oder Arbeitsbedingungen zum Gegenstand hat.²² 2005 und 2016 wendete der EuGH die gleiche Argumentation auf steuerrechtliche Normen an: eine Steuervergünstigung, die bei frühzeitigem Wechsel in den Ruhestand gewährt wurde²³ und eine Regelung zur steuerlichen Absetzbarkeit der Kosten einer Berufsausbildung.²⁴
Der EuGH interpretiert den Schutz vor Diskriminierung im Bereich Beschäftigung und Beruf demzufolge in einem umfassenden Sinne – unter Einbeziehung der mittelbaren Wirkungen von Rechtsgebieten, die nicht in den Kompetenzbereich der Union fallen.²⁵ Demzufolge ließe sich etwa die unzureichende Absetzbarkeit von erwerbsbedingten Kinderbetreuungskosten oder sogar das Ehegatten­splitting europarechtlich überprüfen, wenn damit der Zugang zu Beschäftigung oder die Ausübung derselben behindert wird.

2 Diskriminierungsverbote bei der Durchführung von EU-Recht

Auch der in Art. 21 der Grundrechtecharta normierte Schutz vor geschlechtsbezogener Diskriminierung, der unmittelbare und mittelbare Diskriminierungen erfasst, gilt im Bereich der Steuerpolitik, wenn es um Europäisches Recht bzw. die Durchführung von Europäischem Recht im nationalen Recht geht. Das nationale Umsatzsteuerrecht ist beispielsweise maßgeblich durch Vorgaben der EU geprägt. Daher ist zum einen die EU selbst an den in Art. 21 verankerten Schutz gebunden, etwa im Rahmen der aktuellen Diskussion um die Neuregelung der Mehrwehrsteuerrichtlinie. Zum anderen sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, das für die Umsatzsteuer maßgebliche Europäische Recht diskriminierungsfrei im nationalen Recht umzusetzen bzw. im Einklang mit europäischen Anforderungen zu gestalten. Hinsichtlich der konkreten Reichweite von Art. 21 für das deutsche Steuerrecht bedarf es einer vertieften Untersuchung.

3 Prozedurale Vorgaben

Die Grundrechtecharta (GRCH) enthält in Art. 23 zudem ein Gebot substantieller Gleichstellung, das die EU und die Mitgliedstaaten im Anwendungsbereich und bei der Durchführung von EU-Recht verpflichtet, die Gleichheit von Frauen und Männern in allen Bereichen und damit auch im Steuerrecht sicherzustellen. Art. 23 GRCH ähnelt der 1997 eingeführten und heute in Art. 8 AEUV (Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union) verankerten Gender-Mainstreaming Querschnittsklausel, wonach die Union bei all ihren Tätigkeiten darauf hinwirkt, Ungleichheiten zu beseitigen und die Gleichstellung von Männern und Frauen zu fördern. Art. 23 GRCH lässt sich – ebenso wie Art. 8 AEUV – als Verschlechterungsverbot oder sogar als Optimierungsgebot verstehen. Aus diesem Verständnis ergeben sich prozedurale Anforderungen, denn: Schlechter- oder Besserstellungen lassen sich nur anhand von Gleichstellungszielen, Indikatoren, Daten und Folgenabschätzungen messen.²⁶ Art. 23 GRCH enthält also vereinfacht formuliert eine rechtlich verbindliche Regelung zur geschlechtsbezogenen Folgenabschätzung, zumindest im Anwendungsbereich des EU-Rechts.

VI Fazit

Die Entschließung weckt Aufmerksamkeit für die Wechselwirkungen von Steuern und Geschlechterverhältnissen. Die Analysen und Empfehlungen können auch in Deutschland den Blick auf mögliche Probleme, ggf. Benachteiligungen lenken, nicht nur im Einkommensteuerrecht und in Bezug auf die Besteuerung der Ehe, sondern im Hinblick auf die Relevanz von Steuern für den Haushalt, die geschlechtsbezogenen Anreiz- und Verteilungswirkungen verschiedener Steuerarten und Steuernormen, die Folgen steuerpolitischer Entwicklungen im Laufe der Zeit sowie institutionelle Mechanismen, die zu mehr Geschlechtergleichstellung in der Steuerpolitik führen könnten.
Inwieweit diese Aufmerksamkeit auch zu tatsächlichen Veränderungen in der Steuerpolitik führt, hängt zum einen von der EU selbst ab. Die EU hat trotz begrenzter Kompetenzen, etwa im Rahmen von Forschung, Gesetzgebungsverfahren, vor allem aber im Rahmen des Europäischen Semesters, die Möglichkeit, gleichstellungsorientierte Standards für die Steuerpolitik der Mitgliedstaaten zu setzen. Auch der EuGH könnte sich als interessanter Akteur entpuppen. Zum anderen muss Deutschland selbst aktiv werden, denn – auch darauf weist die Entschließung des Europäischen Parlaments hin – es gibt Pflichten zur Gleichstellung im nationalen Recht. In Deutschland sind das insbesondere Art. 3 Abs. 2 und 3 GG, die im Steuerrecht bislang kaum Beachtung gefunden haben.²⁷