Die elektronische Aufenthaltsüberwachung – die langersehnte Lösung?

1 Einführung

Die Bundesregierung plant zur Bekämpfung von geschlechtsspezifischer Gewalt die Einführung der elektronischen Aufenthaltsüberwachung (eAÜ, sog. elektronische Fußfessel).
Kommt es zu häuslicher Gewalt, hat die verletzte Person gegenwärtig neben strafrechtlichen Mitteln auch den zivilrechtlichen Gewaltschutz¹ zur Verfügung. Die Idee: die verletzte Person hat eine schnelle Handhabe, um die Gewaltspirale zu unterbinden und kann schnellstmöglich – unabhängig vom Strafrecht – den Täter auf Distanz halten. Die Umsetzung der familiengerichtlichen Gewaltschutzanordnungen erweist sich jedoch wegen der Komplexität des Vollstreckungsverfahrens als schwierig,² der Druck der Strafvorschrift in § 4 GewSchG als unzureichend.
Die Durchsetzungsstärke der aktuellen Mittel des Gewaltschutzes wird von der Zivilgesellschaft seit langem kritisiert.³ Nunmehr strebt die Bundesregierung eine Reform des Gewaltschutzgesetzes an.⁴ Es soll eine elektronische Aufenthaltsüberwachung nach dem „Spanischen Modell“ und verpflichtende Täterarbeit eingeführt werden. Dies hat das Kabinett am 19.11.2025 beschlossen. Ist diese Reform nun der Durchbruch für den Gewaltschutz in Deutschland? Kann sich die Bundesregierung in Zukunft zu zurückgehenden Zahlen an Femiziden beglückwünschen?

2 Ein umfassender Gewaltschutz?

Nachdem das Bundeslagebild häusliche Gewalt 2024⁵ eine ähnlich schlechte Lage bei der Bekämpfung geschlechtsspezifischer Gewalt zeichnet wie bereits in den Jahren zuvor, hat sich die Bundesregierung vorgenommen, die Durchsetzung des Gewaltschutzgesetzes zu verbessern – im Jahr 2024 wurden 7.754 Tatverdächtige von Straftaten gegen § 4 GewSchG registriert.⁶ Zur effektiven Durchsetzung von Kontakt- und Näherungsverboten sowie Schutzanordnungen ist Deutschland auch gem. Art. 53 Istanbul-Konvention (IK) völkerrechtlich verpflichtet.⁷
Kontakt- und Näherungsverbote sind im Gewaltschutzgesetz geregelt. Das 2002 in Kraft getretene Gewaltschutzgesetz ist dem Zivilrecht und dort der Familiengerichtsbarkeit und damit dem zivilrechtlichen Gewaltschutz zugeordnet. Kommt es zu einer Verletzung der Rechtsgüter körperliche Unversehrtheit, Freiheit oder seit 2021 der sexuellen Selbstbestimmung – zumeist bei häuslicher Gewalt – hat das Familiengericht nach Antrag der verletzten Person gem. § 1 Abs. 1 GewSchG geeignete Maßnahmen, wie Betretungsverbote der Wohnung, Näherungs- und Kontaktverbote anzuordnen. Kommt diese Anordnung zustande, kann deren Verletzung gem. § 4 GewSchG strafbar sein.
Der Gesetzgeber sieht bei der Durchsetzung dieser Gewaltschutzanordnung Defizite, die er durch die eAÜ zu verhindern wissen will. In der Begründung des Referentenentwurfs heißt es hierzu: „Ordnet das Familiengericht eine Maßnahme nach § 1 Absatz 1 oder Absatz 2 des Gewaltschutzgesetzes an, so ist davon auszugehen, dass das Risiko eines Verstoßes durch eine zusätzliche Anordnung der elektronischen Aufenthaltsüberwachung signifikant abnehmen wird.“ (S. 2. d. E.) Dabei fehlen Zahlen, die Rückschlüsse auf die tatsächlichen Verstöße gegen eine Gewaltschutzanordnung belegen.⁸ Der Referentenentwurf behilft sich mit der Angabe über die Zahl der im Bundeslagebild registrierten Verstöße gegen § 4 GewSchG (S. 2. d. E.). Unklar bleibt, in wie vielen Fällen es tatsächlich zu Verurteilungen gekommen ist. Darüber hinaus fehlen Statistiken darüber, wie viele von häuslicher Gewalt betroffene Frauen überhaupt nach dem Gewaltschutzgesetz gegen die Täter vorgehen. Denn die Zahlen der Frauenhauskoordinierung deuten darauf hin, dass betroffene Frauen zumeist gar nicht erst nach dem Gewaltschutzgesetz gegen die Täter vorgehen. Nur 12 % der von häuslicher Gewalt betroffenen Frauen haben überhaupt eine Maßnahme nach § 1 GewSchG beantragt.⁹ Zivilgesellschaftlich wird gefordert, weitreichende strukturelle und organisatorische Hürden für betroffene Frauen, die ihre Rechte aus dem Gewaltschutzgesetz durchsetzen wollen, abzubauen und ein ganzheitliches Konzept zum Gewaltschutz zu schaffen.¹⁰
Der Referentenentwurf setzt einen ersten Impuls zu einem umfangreichen Konzept, indem Familiengerichte soziale Trainingskurse verpflichtend vorzuschreiben können sollen. Damit kommt Deutschland auch der Umsetzungspflicht von Artikel 16 der IK nach.¹¹ Kritisiert wird, unter anderem vom Deutschen Juristinnenbund e. V.,¹² dass der Entwurf bei „sozialen Trainingskursen“ zu ungenau bleibt. Die Kurse müssen an die Standards der BAG-Täterarbeit angeglichen und abgesichert werden, um ein effektives Mittel der Intervention darzustellen.¹³

3 Der (irreführende) Bezug auf das „spanische Modell“

Kernstück des Referentenentwurfs ist die Einführung der eAÜ.¹⁴ Dabei wiederholen Politiker*innen und Medien,¹⁵ es handle sich um die Einführung der elektronischen Fußfessel nach dem „spanischen Modell“. So wird Spanien in Deutschland vielfach als wegweisendes Beispiel im Bereich des Gewaltschutzes angeführt und für die „niedrigen“ Femizidzahlen gelobt.¹⁶ Der vorgelegte Referentenentwurf hat mit dem „spanischen Modell“ entgegen dieser Etikettierung wenig gemein. In Spanien bestehen nicht nur verfahrensrechtlich andere Gegebenheiten, sondern auch die konkrete Ausgestaltung der Maßnahme in Form der elektronischen Aufenthaltsüberwachung ist gänzlich anders.
In Spanien wurde zu Beginn der 2000er Jahre ein umfassendes Modell entwickelt, um geschlechtsspezifischer Gewalt wirksam begegnen zu können, welches rechtlich im Ley Orgánica 1/2004, de 28 de diciembre, de Medidas de Protección Integral contra la Violencia de Género festgehalten wird.¹⁷ Es hat sich eine politische Agenda etabliert, die sich in den darauffolgenden zwei Jahrzehnten zu einem engmaschigen System aus präventiven Ansätzen, fallbegleitenden Interventionen und sanktionierenden Maßnahmen mit einem Schwerpunkt auf Resozialisierung entwickelte. Kennzeichnend ist dabei die Implementierung standardisierter Verfahren durch spezialisierte Fachkräfte, wobei die individuellen Lebensrealitäten der Betroffenen gleichwohl Berücksichtigung finden sollen.¹⁸
Das spanische Gewaltschutzkonzept folgt dem Gedanken, dass zentrale, spezialisierte Stellen Entscheidungen treffen sollen, um den Schutzumfang am effektivsten gewährleisten zu können.¹⁹ Dies ist zum einen an der Gerichtsbarkeit zu erkennen. Spanien hat sich für eine Spezialisierung innerhalb der Strafgerichtsbarkeit entschieden und Gerichte für Gewalt gegen Frauen eingerichtet, wobei die Möglichkeit der Schaffung einer neuen Gerichtsbarkeit oder der Übernahme strafrechtlicher Zuständigkeiten durch Zivilrichter*innen ausgeschlossen wurde.²⁰ Diese Gerichte sind für die Untersuchung und gegebenenfalls die Entscheidung in Strafsachen im Bereich der Gewalt gegen Frauen sowie in damit zusammenhängenden Zivilsachen, also auch Familiensachen, zuständig. Eine Spaltung in erster Instanz wird damit vermieden.²¹ Die Gerichte sollen sich zudem im jeweiligen Bezirk der gewaltbetroffenen Person befinden.²² Spanien hat sich beim Gewaltschutz für eine umfassende Lösung entschieden, die strafrechtliche, zivil- bzw. familienrechtliche und sonstige Entscheidungen zentral zusammenführt und das gesamte Staatsgebiet größtenteils abdeckt.
Während im deutschen BGB Sorgerechts- und Umgangsregelungen Gewalt im Sinne der Istanbul-Konvention nicht als zwingendes Kriterium bei der Bewertung des Kindeswohls heranziehen und keine der kindschaftsrechtlichen Vorschriften solche Gewalttaten aktuell berücksichtigt – auch nicht, wenn das Kind Zeug*in von Partnerschaftlicher Gewalt wurde²³ –, wurde in Spanien durch die Reform des Art. 92 Nr. 2 des Código Civil die Aussetzung des Sorgerechts des Täters als Regel erklärt, wenn Hinweise auf häusliche Gewalt vorliegen. Bevor diese Entscheidung durch die Richter*innen ergehen kann, müssen laut Artikel 92 Nr. 4 Fachleute Stellung nehmen.²⁴ Der Umgang wird automatisch ausgesetzt, wenn der Elternteil in einem strafrechtlichen Verfahren wegen schwerwiegender Straftaten gegen den anderen Elternteil angeklagt ist (vgl. Artikel 92 Nr.7 Código Civil), und Besuchsrechte können ausgesetzt werden.²⁵ In diesem Zusammenhang wird dem Kindeswohl zwingender Vorrang zugesprochen. Deutschland hat dagegen bis heute die 2022 von GREVIO gerügte systematische Berücksichtigung von häuslicher Gewalt in Gewaltschutzanordnungen nicht umgesetzt.²⁶

Zum anderen kann dieses umfassende Konzept in der Umsetzung der Regeln zur eAÜ gesehen werden. In Spanien wird die eAÜ nur in Kombination mit einem umfassenden Gewaltschutzkonzept, das die individuellen Lebensumstände berücksichtigt, als Maßnahme zur effektiven Gefahrenabwehr eingesetzt.²⁷ Die Einschätzung, ob ein Hochrisikofall, der eine eAÜ notwendig macht, vorliegt, wird von der Polizei vorgenommen. Jede Anzeige wird durch die Polizei im Integrated Monitoring System for ­Cases of Gender Violence (VioGén-System, abgekürzt für violencia de genero) erfasst und innerhalb von 72 Stunden nach Bekanntwerden des betreffenden Sachverhalts mithilfe standardisierter Formulare mit über dreißig Indikatoren eingestuft. Der eingeführte Algorithmus soll dann das Gefährdungspotenzial des Täters bestimmen. Das System weist dabei vier Stufen auf, die von „niedrig” bis „extrem” reichen,²⁸ so wird zum Beispiel bei der Einstufung als extremes Risiko ein 24h Schutz der Betroffenen ausgelöst.²⁹ Die Kategorienbildung wurde in Zusammenarbeit mit unterschiedlichen Institutionen (u. a. Frauenhäusern) erstellt, um eine betroffenenzentrierte Risikoeinschätzung vornehmen zu können. Dieser Algorithmus wird durch die Polizei unterstützt, die das Risiko immer höher, aber niemals geringer einstufen können. Wenn diese Momentaufnahme der Risikobewertung (VPR-Police Risk Assess­ment) vorgenommen wurde, folgt nach den ersten Maßnahmen alle zwei Monate eine weitere Prüfung der Entwicklung der Gewalt (VPRE-Police Assessment of Risk Evolution).³⁰ Diese Risikobewertungen werden seit 2019 durch das „Police Risk Assessment” in der fünften Systemversion ergänzt. Es werden umfassendere Fragebögen und Formulare implementiert, die nicht nur körperliche Gewalt, sondern auch psychische, wirtschaftliche oder sexuelle Gewalt sowie den Einfluss von Faktoren wie der Anwesenheit von Minderjährigen bewerten.³¹ Dabei wird direkt bei der Risikobewertung zwingend aufgenommen unter „Factor 4: Circunstancias relacionadas con los menores“, ob und in welchem Umfang im Haus lebende Kinder betroffen sind, und somit wird faktisch festgehalten, dass sie die Gewalt erleben.³²
Diese exemplarischen Einblicke in das tatsächliche spanische Konzept verdeutlichen, dass die Mechanismen trotz ihrer zwei Jahrzehnte währenden Anwendung kontinuierlicher Anpassung bedürfen, um aktuellen Erkenntnissen Rechnung zu tragen. Spanien zeigt sich bereit, die damit einhergehenden finanziellen und organisatorischen Ressourcen aufzubringen. Dabei wird die elektronische Aufenthaltsüberwachung zu keinem Zeitpunkt als zentrales Instrument der Gefahrenabwehr konzipiert, sondern durchweg als flankierendes Werkzeug innerhalb eines umfassenderen Maßnahmenpakets verstanden.

4 Die deutsche Umsetzung

Die Bundesregierung plant den Gewaltschutz mit der elektronischen Aufenthaltsüberwachung im Gewaltschutzgesetz auszubauen. Bei einem Vergleich des „spanischen Modells“ mit der Umsetzung der sog. Fußfessel in Deutschland ist fraglich, warum bei Erstellung des Referentenentwurfs sich in Bezug auf die elektronische Aufenthaltsüberwachung nicht mehr „abgeschaut“ wurde und eine tatsächliche eAÜ nach dem spanischen Modell eingeführt wurde. Eine eAÜ ist nach dem Referentenentwurf notwendig, wenn sie zur Kontrolle und Befolgung der Gewaltschutzanordnung unerlässlich ist. Die Unerlässlichkeit ist gem. § 1a Abs. 2 GewSchG-E gegeben, wenn bestimmte Tatsachen im Einzelfall die Annahme rechtfertigen, dass eine Zuwiderhandlung gegen die Gewaltschutzanordnung durch den Täter zu erwarten ist und daraus eine konkrete Gefahr für Leben, Körper, Freiheit oder sexuelle Selbstbestimmung der verletzten oder bedrohten Person entsteht. Dann handle es sich um einen „Hochrisikofall“. Während in Spanien ein umfassendes Fallmanagement etabliert wurde, um Hochrisikofälle schnellstmöglich zu erkennen und Gewaltbetroffenen umgehend Hilfe zu ermöglichen, bleibt in Deutschland die Hinzuziehung von Jugendämtern und der Polizei bei der Anordnung/Risikoeinschätzung einer eAÜ gem. § 216b FamGE-E eine reine Soll-Vorschrift und die Hinzuziehung weiterer Expert*innen aus. An einem ganzheitlichen Fallmanagement wie in Spanien fehlt es damit. Die Einführung der eAÜ steht in einem unmittelbaren Zusammenhang mit einer Gefährdungsanalyse und einem Gefahrenmanagement, die in Art. 51 IK und Art. 16 EU-Gewaltschutzrichtlinie geregelt sind.³³ Anstatt ein interdisziplinäres Fallmanagement zu etablieren und die entsprechenden Akteur*innen mit finanziellen Mitteln auszustatten, lässt der Referentenentwurf die Familiengerichte – ohne eine entsprechende Fortbildungsverpflichtung – mit der Einschätzung über eine grundrechtsintensive Maßnahme völlig alleine.
Eine gezielte Risikoeinschätzung und das Erkennen von Hochrisikofällen ist jedoch allein mit Blick auf die Zahl von 445 Tötungen von Frauen im Zusammenhang mit häuslicher Gewalt, der 152.812 Tatverdächtige gegenüberstehen, unabdingbar.³⁴ Während es an Daten über die Anzahl der Anträge zu Gewaltschutzanordnungen fehlt, sieht der Referenten­entwurf vor, dass mit der Gewaltschutzanordnung eine Anordnung der eAÜ einhergeht (§ 1 Abs. 1 S. 4 GewSchG-E). Dies birgt mehrere Risiken. Erstens können die selbstbestimmte Entscheidung und die Schutzinteressen der Betroffenen übergangen werden. Dies zeigt sich beispielsweise beim sogenannten Ein-Komponenten-Modell nach § 1a Abs. 1 GewSchG-E: Hier trägt die gewaltbetroffene Person selbst kein Gerät, das sie vor einem Verstoß gegen die Gewaltschutzanordnung warnt. Zweitens besteht die Gefahr, dass in Eilverfahren ohne gesichertes Fallmanagement der konkrete Unterstützungsbedarf der Betroffenen nicht ermittelt wird. Zudem können Schutzlücken entstehen, wenn nicht sichergestellt ist, dass die Koordinierungsstellen dauerhaft besetzt sind und den ländlichen Raum ausreichend abdecken. Weitere Umsetzungsprobleme können dann entstehen, wenn die Koordinierungsstellen in den Ländern bei verschiedenen Akteur*innen etabliert werden. So könnte das Bundesland Bremen die Koordinierungsstelle den Familiengerichten zuweisen, während das Land Niedersachsen die Koordinierungsstelle bei der Polizei verortet. Dies dürfte die Zusammenarbeit zwischen den Koordinierungsstellen erheblich erschweren.

5 Fazit

Die Forderungen in der Zivilgesellschaft nach Daten zu geschlechtsspezifischer Gewalt und nach einem umfassenden Gewaltschutzkonzept sind bekannt³⁵ und dennoch hat sich der Gesetzgeber entschieden, einen Teilaspekt des Gewaltschutzes herauszupicken und eine vor allem technisch vermittelte Lösung als einziges Mittel zur Verhinderung von Femiziden zu nutzen. Dabei verkennt er, dass nur tatsächlich getroffene gerichtliche Gewaltschutzanordnungen auch durchgesetzt werden können. Anstatt also aus den dokumentierten Erfahrungswerten zu lernen und die eigenen rechtlichen Rahmenbedingungen entsprechend anzupassen, entsteht der Eindruck, als solle das Renommee des „spanischen Modells“ instrumentalisiert werden, um eine äußerlich sichtbare Maßnahme – die sogenannte Fußfessel – zu legitimieren. Das daraus abgeleitete Wirksamkeitsversprechen wird jedoch des kontextuellen Rahmens beraubt, der das spanische System charakterisiert. Dies bezweckt das Gegenteil vom selbstgesteckten Ziel: Geschlechtsspezifische Gewalt wird nicht an ihrer Wurzel bekämpft, sondern eine Maßnahme geschaffen, die Frauen eine Sicherheit verspricht, die nicht eingehalten werden kann. Mit der Istanbul-Konvention gibt es einen effektiven Handlungskatalog, zu dem sich Deutschland völkerrechtlich bekannt hat, um geschlechtsbezogene Gewalt zu bekämpfen. Die Durchsetzung von Schutz­anordnungen ist eine Handlungsanweisung (Art. 53 IK), die es zu berücksichtigen gilt – wobei die Istanbul-Konvention die eAÜ als Maßnahme zur Durchsetzung nicht zwingend vorgibt. Die Istanbul-Konvention hat jedoch insgesamt 56 Artikel und keiner dieser Artikel ist nach dem Urteil eines breiten zivilgesellschaftlichen Bündnisses ausreichend umgesetzt worden.³⁶ Wollte die Bundesregierung Schutz vor geschlechtsbezogene Gewalt tatsächlich effektiv umsetzen, würde sie nicht die eAÜ als Allheimmittel nutzen, sondern eine Gesamtstrategie vorlegen, (finanzielle) Ressourcen vorhalten und Richter*innen verpflichtend fortbilden. Stattdessen rühmt sich die Bundesregierung, mit ihrem Referentenentwurf einen Gewaltschutz zu etablieren, der dem Gewaltschutz in Spanien in nichts nachsteht. Sie verspricht sinkende Femizidzahlen, dabei gibt es keine Anhaltspunkte dafür, dass die eAÜ eine vergleichbare Wirkung entfalten wird. Gerade in solchen halbgaren Vorhaben wie dem hier vorgelegten Referentenentwurf zeigt sich einmal mehr: es fehlt der politische Wille, geschlechtsbezogener Gewalt effektiv entgegenzutreten.