Die geplante Reform des Sozialen Entschädigungsrechts und ihre Bedeutung für Betroffene von Missbrauch und häuslicher Gewalt

Das Soziale Entschädigungsrecht soll reformiert werden. Geplant ist, mit dem SGB XIII ein neues Buch im Sozialgesetzbuch zu schaffen.¹ Nach einem „Werkstattgespräch“ 2014 hat das Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS) Anfang 2017 einen „Ersten Arbeitsentwurf eines Gesetzes zur Regelung des Sozialen Entschädigungsrechts“ vorgelegt. In diesem Beitrag wird der Arbeitsentwurf mit dem Fokus auf die Rechte von Frauen und Kindern in den Blick genommen, die von häuslicher und/oder sexualisierter Gewalt betroffen sind.²

I. Ausgangssituation und Reformgründe

Das geltende Soziale Entschädigungsrecht wurzelt gesetzessystematisch und vom Regelungszweck her in der Kriegsopferfürsorge. Historisch geht es wesentlich auf das Reichsversorgungsgesetz von 1920³ zurück, den Vorläufer des BVG.⁴ Das BVG bildet bis heute im Recht der Sozialen Entschädigung das „Leitgesetz“,⁵ auf das die anderen Gesetze verweisen. Im Opferentschädigungsrecht erfolgt dies in § 1 Abs. 1 Satz 1 OEG.⁶
Dieser historische Hintergrund hat nicht nur zu einer Regelungssystematik geführt, die unübersichtlich und angesichts stark zurückgegangener Fallzahlen in der Kriegsopferentschädigung überholt ist.⁷ Er prägt auch die Dogmatik des Sozialen Entschädigungsrechts in den Grundsätzen. Dies beginnt bereits mit der Frage nach den Gründen für eine staatliche Entschädigungspflicht überhaupt. Diese Frage wurde lange Zeit primär mit dem sogenannten „Aufopferungsgedanken“ beantwortet der – stark verkürzt – so funktioniert: Jemand hat im Zuge eines im öffentlichen Interesse liegenden Tätigwerdens einen Schaden erlitten – ein „Opfer“ für die Allgemeinheit erbracht.⁸ Weil das schädigende Ereignis letztlich dem Wohle der Allgemeinheit dient, ist dies grundsätzlich hinzunehmen – aber nicht entschädigungslos.⁹

Abgesehen davon, dass dieser Ansatz schon für die Kriegsopferversorgung zweifelhaft ist – Krieg zum Wohle der Allgemeinheit¹⁰ –, erwies er sich mit der Ausweitung des Sozialen Entschädigungsrechts als immer weniger passend zur Begründung der staatlichen Einstandsverpflichtung. Während sich für Impfschäden noch argumentieren lässt, dass Schutzimpfungen neben dem individuellen Gesundheitsschutz auch dem Allgemeininteresse an der Eindämmung übertragbarer Krankheiten dienen,¹¹ passt diese Überlegung bei Missbrauch und häuslicher Gewalt offenkundig nicht. Auch die Herleitung aus dem Sozialstaatsprinzip, wonach die Gemeinschaft Lasten mittragen soll, die aus einem allgemein zu tragenden Schicksal entstehen und zufällig nur Einzelne treffen,¹² passt hier nicht.¹³ Tragender Grund für die Pflicht zur Unterstützung von Gewaltopfern ist vielmehr das staatliche Gewaltmonopol und die damit verbundenen Schutzpflichten für das Leben und die körperliche Unversehrtheit der Bürger*innen.¹⁴
Das 1976 geschaffene OEG war ein erster Schritt, dieser staatlichen Verantwortung nachzukommen. Allerdings wurde die Opferentschädigung von Anfang an – unter anderem mit der Anknüpfung an die Kriegsopferversorgung – auf ein Gleis gesetzt, bei dem viele von häuslicher und/oder sexualisierter Gewalt Betroffene zu oft links liegen blieben.¹⁵ Beginnend mit dem Gewaltbegriff des OEG über die hohen Hürden bei der Tatsachen- und Kausalitätsfeststellung bis hin zum Fehlen der dringend erforderlichen schnellen Hilfen wird das geltende Opferentschädigungsrecht ihrer Lebenslage und ihren Bedürfnissen oft nicht gerecht.¹⁶

Zudem fehlen bislang klar und transparent geregelte Rechtsansprüche auf Schutz jenseits des Gewaltschutzgesetzes, insbesondere auf Zuflucht in Frauenhäusern und anderen Einrichtungen.¹⁷ Damit wird das deutsche Recht den völker- und unionsrechtlichen Maßstäben für staatlichen Schutz und Hilfe bei Gewalt gegen Frauen nicht umfassend gerecht.¹⁸
Dies hatte der CEDAW¹⁹ -Ausschuss bereits 2009 deutlich festgestellt und sich in seiner Stellungnahme zum 6. Staatenbericht der Bundesrepublik „besorgt“ gezeigt „über das Fehlen einer nachhaltigen Finanzierung von Frauenhäusern […], aber auch über den mangelnden freien, einkommensunabhängigen Zugang zu Frauenhäusern für alle Frauen und Kinder in allen Bundesländern.“²⁰ Darüber hinaus hatte der Ausschuss die Bundesregierung nachdrücklich zu Maßnahmen aufgefordert, um hier zu einer besseren Zusammenarbeit zwischen Bund, Ländern und Kommunen zu kommen.²¹

Auch die EU-Opferschutz-Richtlinie²² verpflichtet in Art. 8 die Mitgliedstaaten, Opfern von Straftaten einen kostenlosen, bedarfsspezifischen und von einer Strafanzeige unabhängigen Zugang zu vertraulichen spezialisierten Unterstützungsdiensten zu verschaffen. Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie konkretisiert dies dahingehend, dass für Opfer, die einen sicheren Aufenthaltsort benötigen, eine Unterkunft gewährleistet werden muss, ebenso die gezielte Unterstützung von Opfern mit besonderen Bedürfnissen. Hier werden ausdrücklich Opfer von sexueller und geschlechtsbezogener Gewalt und von Gewalt in engen Beziehungen genannt.
Auch das Übereinkommen des Europarats zur Verhütung und Bekämpfung von Gewalt gegen Frauen und häuslicher Gewalt – besser bekannt als „Istanbul-Konvention“²³ – verpflichtet die Vertragsstaaten in Art. 23 ausdrücklich,
„die erforderlichen gesetzgeberischen oder sonstigen Maßnahmen [zu treffen], um die Einrichtung von geeigneten, leicht zugänglichen Schutzunterkünften in ausreichender Zahl zu ermöglichen, um Opfern, insbesondere Frauen und ihren Kindern, eine sichere Unterkunft zur Verfügung zu stellen und aktiv auf Opfer zuzugehen.“

Nachfolgend wird der Arbeitsentwurf zum SGB XIII daraufhin beleuchtet, inwieweit von ihm Verbesserungen für Frauen und Kinder zu erwarten sind, die häuslicher und/oder sexualisierter Gewalt ausgesetzt waren.

II. Leistungsberechtigung

1. Der Gewaltbegriff

a) Probleme im geltenden Recht

Große Schwierigkeiten im Entschädigungsrecht bereitet seit jeher der Gewaltbegriff. Gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 OEG ist leistungsberechtigt, wer infolge eines vorsätzlichen, rechtswidrigen tätlichen Angriffs gegen seine oder eine andere Person oder durch dessen rechtmäßige Abwehr eine gesundheitliche Schädigung erlitten hat. Der „tätliche Angriff“ verlangt nach gängiger Definition grundsätzlich eine „in feindseliger Willensrichtung unmittelbar auf den Körper eines anderen zielende gewaltsame Einwirkung“.²⁴ Allerdings hat die Rechtsprechung für verschiedene Fallgruppen eine weitere Auslegung des „tätlichen Angriffs“ entwickelt, insbesondere für den sexuellen Missbrauch von Kindern i.S.v. § 176 StGB. Danach kann auch der „gewaltlose“ sexuelle Missbrauch eines Kindes eine Gewalttat i.S.d. OEG sein.²⁵
Schwieriger ist es, andere Verletzungen der sexuellen Selbstbestimmung unter den Gewaltbegriff des OEG zu fassen, insbesondere rein psychische Einwirkungen, etwa durch exhibitionistische Handlungen oder das Vorzeigen pornographischen Materials.²⁶ Auch hat das BSG es in einer Entscheidung 2002 nicht als ausreichend angesehen, dass eine Frau seit ihrem 13. Lebensjahr vom Vater sexuell missbraucht worden war. Dass dies feststand, genügte dem BSG nicht, um auch den inzestuösen Geschlechtsverkehr zu einer Zeit, als die Frau bereits volljährig war, als vorsätzlichen, rechtswidrigen tätlichen Angriff im Sinne des § 1 OEG anzusehen. „Denknotwendig“ sei dies nicht.²⁷ Auch andere Fälle psychischer Gewalt sind nach geltendem Recht nicht erfasst. Insbesondere Stalking-Fälle ohne körperliche, sondern mit allein psychischen Einwirkungen scheiden aus.²⁸

b) Der Gewaltbegriff im Arbeitsentwurf zum SGB XIII

Im Koalitionsvertrag 2013 betonten CDU/CSU und SPD, man wolle bei der Neuordnung der Opferentschädigung insbesondere „veränderten gesellschaftlichen Entwicklungen und Erkenntnissen auch im Bereich psychischer Gewalt Rechnung tragen.“²⁹

§ 13 des Arbeitsentwurfs zum SGB XIII vom 10. Januar 2017 (nachfolgend: SGB XIII-E) enthält Definitionen der „körperlichen Gewalttat“ und der „psychischen Gewalttat“. „Körperliche Gewalttat“ ist danach ein vorsätzlicher, rechtswidriger, unmittelbar gegen die antragstellende Person gerichteter tätlicher Angriff. „Psychische Gewalttat“ soll „ein sonstiges vorsätzliches, rechtswidriges, unmittelbar gegen die freie Willensentscheidung einer Person gerichtetes schwerwiegendes Verhalten“ sein. „Schwerwiegend“ in diesem Sinne soll das Verhalten sein, wenn es den Tatbestand des Menschenhandels (§§ 232 und 233 StGB), der Nachstellung (§ 238 StGB), der Geiselnahme (§ 239b StGB) oder der Bedrohung (§ 241 StGB) erfüllt oder „von vergleichbarer Schwere“ ist.

aa) „Unmittelbar“ und „mittelbar“ Gewalt­betroffene

An den Definitionen fällt sofort auf, dass sie jeweils ein „unmittelbar“ gegen die anspruchstellende Person gerichtetes Verhalten voraussetzen, während § 1 Abs. 1 Satz 1 OEG eine Schädigung infolge eines „rechtswidrigen tätlichen Angriffs gegen seine oder eine andere Person“ voraussetzt.
Gerade im Bereich häuslicher bzw. sexualisierter Gewalt spielen Schädigungen infolge von Gewalt gegen eine andere Person eine erhebliche Rolle. Kinder, die miterleben, wie ihre Mutter misshandelt wird, können hierdurch erhebliche psychische Schäden davontragen.³⁰ Diese Konstellationen kann das geltende Recht grundsätzlich erfassen; sie werden häufig unter den Stichworten „Schockschaden“ und „Sekundäropfer“ verhandelt. Die Rechtsprechung verlangt für die Entschädigungsfähigkeit von „schockgeschädigten Sekundäropfern“ grundsätzlich eine enge zeitliche und örtliche Verbindung zwischen der Gewalttat gegen das „Primäropfer“ und der Schädigung des „Sekundäropfers“ oder – falls der zeitlich-örtliche Zusammenhang fehlt, eine enge persönliche Bindung zwischen „Primär-“ und „Sekundäropfer“.³¹
Eine Schädigung infolge von Gewalt gegen eine andere Person kann auch durch Gewalt gegen schwangere Frauen eintreten.³² Außerdem hat die Rechtsprechung es für möglich gehalten, dass Personen, die bei einer Vergewaltigung gezeugt wurden³³ oder die infolge einer Vergewaltigung der Mutter an einer übertragbaren Krankheit leiden,³⁴ Ansprüche nach dem OEG haben können.

Nach dem SGB XIII-E soll künftig zwischen „unmittelbar“ und mittelbar Betroffenen unterschieden werden. § 14 SGB XIII-E stellt den (unmittelbaren) Opfern von Gewalttaten „Personen gleich, die in Folge des Mitansehens der Tat, des Auffindens des Opfers oder der Überbringung der Nachricht vom Tode oder der Verletzung des Opfers eine gesundheitliche Schädigung erlitten haben“, setzt aber zugleich „eine enge emotionale Beziehung“ zum (Primär-)Opfer voraus, die „in der Regel in Ehen, Lebenspartnerschaften und nichtehelichen Lebensgemeinschaften sowie zwischen Eltern und Kindern“ bestehen soll. Fehlt es an dieser „engen emotionalen Beziehung“, können Personen, die eine Gewalttat unmittelbar miterlebt oder eine gewaltsam getötete Person aufgefunden haben, gemäß § 15 SGB XIII-E nur die sogenannten Schnellen Hilfen erhalten (zu diesen näher unten, III. 1.).

Die geplante Neuregelung könnte für bislang im Rahmen des OEG anerkannte Fallgruppen von „Sekundäropfern“ Verschlechterungen mit sich bringen. Bleibt es bei der vorgesehenen Regelung, dürften nach der Gewalttat geborene Kinder ausscheiden. Auch das Kind, das in seinem Zimmer „nur“ hört, wie die Mutter misshandelt wird, kann nicht ohne weiteres unter § 14 SGB XIII-E gefasst werden, wenn das Merkmal des „Mitansehens“ nicht zumindest zum „Miterleben“ erweitert wird.³⁵

bb) Psychische Gewalt

Auch die grundsätzlich zu begrüßende ausdrückliche Einbeziehung von psychischer Gewalt bringt bei genauerem Hinsehen in dieser Form Probleme mit sich. Der Arbeitsentwurf verlangt ein „unmittelbar gegen die freie Willensentscheidung einer Person gerichtetes Verhalten“, das zudem noch „schwerwiegend“ sein muss.

Zuallererst stellt sich die Frage, weshalb unter den in § 13 Nr. 2 SGB XIII-E aufgezählten Straftatbeständen keinerlei Straftaten gegen die sexuelle Selbstbestimmung sind. Zwar schließt das ihre Subsumtion unter die „psychische Gewalttat“ nicht aus, denn es wird auch ein Verhalten „von vergleichbarer Schwere“ erfasst. Angesichts der jüngeren Reformen des Sexualstrafrechts und der damit einhergegangenen Debatten irritiert diese Leerstelle im Arbeitsentwurf allerdings sehr. Insbesondere Formen des sexuellen Missbrauchs ohne körperliche Einwirkung können nach der geplanten Definition der körperlichen Gewalttat kaum noch wie bislang unter den „tätlichen Angriff“ subsumiert werden, sodass es umso wichtiger ist, deren psychischen Gewaltcharakter explizit zu benennen. Hinzu kommen weitere Formen psychischer, häufig geschlechtsbezogener Gewalt, insbesondere in den sozialen Medien – Stichworte etwa: „Cyber Harassment“ und „Revenge Porn“ –, bei denen die zu enge Definition der psychischen Gewalt als „unmittelbar gegen die freie Willensentscheidung“ gerichtetes Verhalten hochproblematisch werden kann.³⁶

2. Beweisprobleme und Kausalität

a) Schwierigkeiten im geltenden Recht

Die größte Hürde im Opferentschädigungsverfahren ist der Nachweis der anspruchsbegründenden Tatsachen. Die Gewalthandlung, die Gesundheitsschädigung und die daraus folgenden gesundheitlichen Störungen müssen nach geltendem Recht jeweils im Vollbeweis feststehen. Die Ursächlichkeit der Gewalttat für die Schädigung wird nach der sogenannten „Theorie der wesentlichen Bedingung“ ermittelt, die Kausalität zwischen (primärer) Gesundheitsschädigung und den gesundheitlichen Störungen wird gemäß § 1 Abs. 3 BVG i.V.m. § 1 Abs. 1 Satz 1 OEG anerkannt, wenn nach den Erkenntnissen der medizinischen Wissenschaft ein ursächlicher Zusammenhang wahrscheinlich ist.

Schon die Unterscheidung zwischen (primärer) Gesundheitsschädigung und Gesundheitsstörungen zeigt, dass das geltende Recht auf Konstellationen ausgerichtet ist, in denen eine Person durch eine abgrenzbare rein körperliche, nicht sexualisierte Gewalthandlung verletzt wird und körperliche Schäden davonträgt.³⁷ Ein Schulbeispiel ist eine Kopfverletzung als Primärschädigung und eine sich daraus ergebende Sehstörung als zu entschädigende Gesundheitsstörung.³⁸ Natürlich könnte dieses Beispiel auch einen Fall häuslicher Gewalt beschreiben. Viele Fälle von (Partner-)Gewalt gegen Frauen und – insbesondere sexualisierter – Gewalt gegen Kinder passen aber weniger schulbuchmäßig in diese Systematik, weil schon die Primärschädigung – auch – psychischer Natur und von den Langzeitfolgen schwer zu trennen ist. Außerdem lässt sich bei Gewalt- und Missbrauchssituationen im sozialen Nahbereich in der Regel die Kausalkette nicht derart präzise abgrenzen, sondern es sind eine Vielzahl von sich summierenden und einander verstärkenden Ursachen, die über Jahre hinweg zur Manifestation psychischer Schäden führen; in der medizinisch/psychologischen Forschung wird zutreffend von einem „developmental puzzle“ gesprochen.³⁹ Zudem treten gerade bei sexuellem Missbrauch von Kindern häufig über lange Zeit keine erkennbaren Primärsymptome auf; die Kinder entwickeln sich „unauffällig“, erst nach Jahren oder Jahrzehnten zeigen sich psychische Störungen.⁴⁰

Zwar erkennt das BSG unter bestimmten Voraussetzungen eine „bestärkte Wahrscheinlichkeit“ des ursächlichen Zusammenhangs an, die nur durch einen sicheren anderen Kausalverlauf widerlegt werden kann.⁴¹ Die Vermutung bezieht sich aber nur auf die Kausalität, nicht auf die geschilderte Gewalttat selbst.⁴² Aus vorhandenen Symptomen kann nicht unter Verweis auf einen wahrscheinlichen Zusammenhang auf eine (sexualisierte) Gewalttat rückgeschlossen werden, selbst dann nicht, wenn die Symp­tome nach wissenschaftlichen Erkenntnissen sehr wahrscheinlich darauf hindeuten.⁴³ Die Gewalttat muss vielmehr als solche im Vollbeweis festgestellt werden, der zwar keine absolute Gewissheit verlangt, wohl aber „eine an Gewissheit grenzende Wahrscheinlichkeit“.⁴⁴ Um diesen Beweis der Gewalttat führen zu können, räumt § 15 des Kriegsopfer-Verwaltungsverfahrensgesetzes (KOVVfG)⁴⁵ eine gewisse Beweis­erleichterung ein. Danach sind der Entscheidung die Angaben der antragstellenden Person zugrunde zu legen, wenn keine Unterlagen vorgelegt werden können – allerdings nur, „soweit sie nach den Umständen des Falles glaubhaft erscheinen“.
Diese vermeintliche Beweiserleichterung ist jedoch gerade für Opfer sexualisierter Gewalt oft kaum hilfreich. Bevor deren Angaben von der Verwaltung bzw. dem Gericht der Entscheidung zugrunde gelegt werden, werden sie durch Sachverständigengutachten auf ihre Glaubhaftigkeit geprüft. Dieser Vorgang und nicht selten auch sein Ergebnis sind für die Betroffenen häufig hochgradig belastend.⁴⁶
Wie hoch die Hürde für den Vollbeweis der Gewalttat ist, illustriert beispielhaft eine Entscheidung des BSG aus dem Jahr 2015: Das BSG musste gegenüber dem beklagten Land erst klarstellen, dass das LSG zu Recht eine Schädigung bejaht hatte, obwohl „die einzelnen Missbrauchshandlungen, die der Vater der Klägerin an dieser vorgenommen hat, im Übrigen zeitlich nicht mehr genau fixierbar waren und der Tathergang nicht mehr bis ins Detail rekonstruiert werden konnte“. Allerdings waren die fehlenden Details in diesem Fall vor allem deshalb entbehrlich, weil das Opfer unstreitig vom Vater schwanger geworden war.⁴⁷

b) Arbeitsentwurf zum SGB XIII

Keine der Schwierigkeiten bezüglich der Beweisbarkeit der Gewalttat und deren Kausalität für häufig sehr viel später zutage tretende, vor allem psychische Gesundheitsstörungen werden durch das geplante SGB XIII beseitigt oder auch nur nennenswert verringert.
Zwar erkennt § 5 Abs. 1 SGB XIII-E ausdrücklich an, dass das schädigende Ereignis auch ein über längere Zeit einwirkendes Ereignis sein kann. Im Grundsatz bleibt es aber bei den bisherigen Maßstäben. § 5 Abs. 4 SGB XIII-E übernimmt das Konzept des wahrscheinlichen ursächlichen Zusammenhangs aus § 1 Abs. 3 BVG zur Kausalität und definiert die Wahrscheinlichkeit als gegeben, wenn nach dem aktuellen Stand der medizinischen Wissenschaft mehr für als gegen einen ursächlichen Zusammenhang spricht. § 89 SGB XIII-E übernimmt die Regelung des § 15 KOVVfG. Am grundsätzlich erforderlichen und in der Praxis oft äußerst schwierigen Vollbeweis der Gewalttat ändert sich dadurch nichts.

3. Leistungsausschlüsse

a) Leistungsausschlüsse im geltenden Recht

§ 2 OEG sieht verschiedene Leistungsausschlüsse vor. Danach sind Leistungen zu versagen, wenn das Opfer die Schädigung verursacht hat oder wenn eine Entschädigung sonst aus Gründen im Verhalten des Opfers unbillig wäre. Leistungen können zudem versagt werden, wenn das Opfer es unterlassen hat, das ihm Mögliche zur Aufklärung des Sachverhalts und zur Verfolgung des Täters beizutragen, insbesondere unverzüglich eine Strafanzeige zu erstatten.

Diese Leistungsausschlüsse haben bei Gewalt im sozialen Nahbereich zu fragwürdigen Entscheidungen geführt. So musste das BSG klarstellen, dass ein „nach dem Moralempfinden der Mehrheit der Bevölkerung unsittlicher Lebenswandel“ die Versagung einer Entschädigung nicht begründen kann. Das LSG Baden-Württemberg hatte zuvor festgestellt, dass ein „Ehebrecher“ seine Tötung durch den „Gehörnten“ durch sein eigenes Verhalten mitverursacht habe.⁴⁸
In einer Entscheidung aus dem Jahr 1984 lehnte das BSG einen Anspruch des minderjährigen Sohnes einer getöteten Frau auf Hinterbliebenenversorgung ab. Die Frau war von ihrem Lebensgefährten so schwer körperlich misshandelt worden, dass sie an den Folgen der Verletzungen starb. Allerdings ging das BSG davon aus, dass eine Entschädigung unbillig wäre. Das Opfer, so das BSG „reizte […] ihren Liebhaber stark, indem sie ihm mangelnde sexuelle Leistungsfähigkeit vorwarf. Dadurch versetzte sie ihn in Wut und brachte ihn dazu, sie derart zu treten, daß die Nierenarterie abriß, was alsbald zu ihrem Tod führte.“ Zudem sah das BSG eine Selbstgefährdung durch das Ausharren in der Lebensgemeinschaft mit dem Mann, der sie „fast täglich geschlagen und häufig schwer mißhandelt, ua gewürgt“ hatte. Diese ständige Gefährdung, so das BSG, hätte das Opfer „jederzeit durch verantwortungsbewußtes Handeln vermeiden können, indem sie ihren leicht reizbaren, gefährlichen Freund verließ.“⁴⁹

In einer vergleichbaren Fallkonstellation verneinte das BSG 2001 zwar unter Verweis auf die „emotionale Abhängigkeit“ des Opfers von ihrem andauernd gewalttätigen Ehemann einen Leistungsausschluss.⁵⁰ Dennoch muss jeweils im konkreten Einzelfall festgestellt werden, ob eine Versagung von Leistungen wegen des Verharrens in einer Gewaltbeziehung rechtmäßig ist. Stellt sich die Sozialverwaltung auf diesen Standpunkt, ist die Folge ein über Jahre dauernder Rechtsstreit, während dessen Dauer die Leistung nicht gewährt wird.

b) Arbeitsentwurf zum SGB XIII

An den bestehenden Leistungsausschlüssen soll festgehalten werden, § 18 SGB XIII-E entspricht im Wesentlichen dem bisherigen § 2 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 OEG.

Dies lässt für Fälle wiederholter bzw. andauernder häuslicher Gewalt auch für die Zukunft Entscheidungen wie die oben zitierte befürchten. Dies obwohl die Erfahrungen aus der Unterstützungspraxis zeigen, dass gewaltbetroffene Frauen häufig lange in der gewalttätigen Beziehung ausharren und die Rückkehr in die Gewaltbeziehung und Versöhnungsversuche eher die Regel als die Ausnahme sind.⁵¹ Immerhin geht das Familienrecht davon aus, dass „voreilige Scheidungsanträge“ durch ein Trennungsjahr – das unter Umständen innerhalb derselben Wohnung verlebt werden muss – vermieden werden sollen.⁵² Vor Ablauf des Trennungsjahres kommt die Scheidung nur im Härtefall in Betracht, der etwa nach einer Entscheidung des OLG Stuttgart auch bei körperlichen Misshandlungen nicht vorliegt, „wenn es sich nur um einen einmaligen Vorfall im Affekt gehandelt hat.“⁵³ Die hier zutage tretende Diskrepanz zwischen Familienrecht und Opferentschädigungsrecht hat Gudrun Doering-Striening mit „einem erheblichen Spannungsverhältnis“ zurückhaltend beschrieben.⁵⁴ Entsprechend fordert etwa auch Frauenhauskoordinierung e.V. in der Stellungnahme zum SGB XIII-E die Klarstellung im Gesetz oder zumindest in der Begründung, „dass Fälle häuslicher Gewalt und weitere Fallkonstellationen mit einer besonderen persönlichen Bindung nicht betroffen sind.“⁵⁵
Dass eine derartige „Klarstellung“ noch erfolgen wird, ist aber zu bezweifeln. Im Gegenteil erläutert der Entwurf an anderer Stelle recht klar, was sich der Gesetzgeber unter dem vom BMAS ausgerufenen „stand up and walk“⁵⁶ vorstellt: § 17 Abs. 4 SGB XIII-E sieht einen neuen Leistungsausschluss für den Fall vor, dass die Leistungen „der Person wirtschaftlich zugutekämen, die das schädigende Ereignis verursacht hat.“ Zur Begründung heißt es, der Ausschluss könne „ein Grund für das Opfer sein, sich aus dem Einflussbereich der schädigenden Person zu entfernen und so etwaige neue Schädigungen, z. B. in Fällen häuslicher Gewalt, zu vermeiden.“⁵⁷
Hier zeigt sich ein ähnliches Muster wie bei der Reform des nachehelichen Unterhalts: Durch eine Verschlechterung ihrer Sicherungssituation sollen Frauen zur Unabhängigkeit erzogen werden – solche Appelle an die Einzelnen drohen die strukturellen Hintergründe einmal mehr zu verschleiern.⁵⁸ Wenn es tatsächlich um die Stärkung der Opfer gehen soll, sollte statt Leistungsausschlüssen die Frage im Mittelpunkt stehen, welche Leistungen den Betroffenen beim „Aufstehen und Laufen“ helfen und wie die Art der Leistungsgewährung vermeiden kann, dass der Täter daran partizipiert.⁵⁹

Auch künftig soll ein Leistungsausschluss möglich sein, wenn das Opfer keine Strafanzeige erstattet. Die vorgesehene Ergänzung des Wortlauts des § 2 Abs. 2 OEG dahingehend, dass nach § 18 Abs. 2 SGB XIII-E Geschädigte das ihnen Mögliche „und Zumutbare“ zur Aufklärung und Verfolgung des Täters beitragen sollen, entspricht der Rechtsprechung des BSG. Danach gilt für das „Mögliche“ ein subjektiver Maßstab, sodass nur das konkret Zumutbare verlangt werden kann.⁶⁰ Nimmt man diesen Maßstab ernst, können nur die Betroffenen selbst entscheiden, ob sie sich subjektiv in der Lage fühlen, eine Strafanzeige zu erstatten oder nicht. Die hohen zeitlichen und emotionalen Belastungen, die mit einem Strafverfahren verbunden sind, die immensen Gefahren der Retraumatisierung bzw. Sekundärviktimisierung und die vorhandenen Loyalitätskonflikte und Abhängigkeiten sind subjektiv gute Gründe gegen ein Strafverfahren, die das Sozialrecht zu respektieren hat.⁶¹ Ein Sachverständigengutachten zur Frage der subjektiven Unzumutbarkeit einzuholen⁶² ist absurd.
Erfahrungen aus der Hilfepraxis deuten darauf hin, dass allein der Umstand, von der Sozialverwaltung zur Anzeigeerstattung gedrängt zu werden, Opfer davon abhalten kann, Entschädigungsansprüche geltend zu machen.⁶³

4. Leistungen an ausländische Staatsangehörige

§ 8 SGB XIII-E knüpft für die Leistungsberechtigung nicht-deutscher Staatsangehöriger weiterhin an deren Aufenthaltsstatus an. Erforderlich ist ein rechtmäßiger Aufenthalt, der ausdrücklich auch bei einer ausgesetzten Abschiebung gegeben ist. Personen ohne Duldung bzw. rechtmäßigen Aufenthalt, die in Deutschland Opfer einer Gewalttat wurden, können hingegen nur einen Härtefallausgleich als Ermessensleistung erhalten. Nach § 74 SGB XIII-E soll eine besondere Härte gegeben sein, wenn der Ausschluss von Leistungen dem Sinn und Zweck des Sozialen Entschädigungsrechts widerspricht.
Dies kann insbesondere für Opfer von Frauenhandel und Zwangsprostitution bedeutsam werden, wenn sie mangels rechtmäßigen Aufenthalts keine gesicherten Entschädigungsansprüche erlangen. Die Begründung des SGB XIII-E weist explizit auf Personen hin, die „nicht freiwillig in das Bundesgebiet eingereist sind oder gerade wegen des schädigenden Ereignisses keine Möglichkeit hatten, einen legalen Aufenthalt zu begründen, wie z. B. in Fällen des Menschenhandels.“⁶⁴ Zwar dürfte diese Entwurfsbegründung es erleichtern, in derartigen Fällen eine Ermessensreduzierung auf Null zu begründen. Konsequenter wäre es allerdings, den Opfern von Menschenhandel gesicherte Rechtsansprüche einzuräumen.

III. Leistungsinhalte

Nach dem SGB XIII-E sind auch künftig neben Entschädigungsleistungen im engeren Sinne (Entschädigungszahlungen und Einkommensverlustausgleich) insbesondere Leistungen zur Krankenbehandlung und zur Teilhabe am Arbeitsleben vorgesehen. Um den Rahmen dieses Beitrags nicht zu sprengen, wird nachfolgend nur auf die für Betroffene häuslicher und sexualisierter Gewalt besonders wichtigen psychotherapeutischen Leistungen und die neu vorgesehenen Schnellen Hilfen eingegangen.

1. Schnelle Hilfen

Die Unterstützungspraxis für gewaltbetroffene Frauen und entsprechend rechtspolitisch engagierte Juristinnen fordern seit langem eine bessere rechtliche Absicherung eines niedrigschwellig zugänglichen Hilfesystems bei Gewalt.⁶⁵ Gegenwärtig ist der rechtliche Rahmen zersplittert, ein transparentes Leistungssystem für gewaltbetroffene Menschen gibt es nicht ­– die Hilfemaßnahmen werden allenfalls als Anhängsel zu anderen Leistungsbereichen, insbesondere in der Grundsicherung für Arbeitsuchende (SGB II)⁶⁶ und in der Sozialhilfe (SGB XII)⁶⁷ behandelt.⁶⁸ Die LINKE-Fraktion im Bundestag hatte bereits 2007 einen Antrag eingebracht, mit dem die Bundesregierung aufgefordert werden sollte, Möglichkeiten einer bundesweit verbindlichen Finanzierungsregelung zu prüfen, die eine dauerhafte institutionelle Förderung jenseits des SGB II ermöglicht.⁶⁹
Nachdem sich die Forderung seinerzeit nicht hatte durchsetzen können, wofür insbesondere die vermeintlich fehlende Kompetenz des Bundesgesetzgebers ins Feld geführt worden war,⁷⁰ bekam das Thema in den letzten Jahren durch die Istanbul-Konvention eine neue Dynamik. Im Februar 2016 legte die Fraktion der LINKEN einen neuen Gesetzentwurf vor, mit dem die Bundesregierung aufgefordert werden sollte, noch in der 18. Legislaturperiode ein Gesetz vorzulegen, das einen Rechtsanspruch für von Gewalt betroffene Frauen und deren Kinder auf sofortigen Schutz und umfassende Hilfe regelt. Zudem sollte die Finanzierung des gesamten Schutz- und Hilfesystems „dauerhaft und verbindlich“ sichergestellt werden.⁷¹
Es liegt nahe, dass das SGB XIII als geplantes neues Leistungsgesetz für Gewaltopfer ein passender Rahmen für einen solchen Rechtsanspruch auf Schutz und Hilfe wäre.⁷² Auch die Bundesregierung sicherte im kombinierten 7. und 8. CEDAW-Staatenbericht ausdrücklich zu, „bei der Neukonzeption des sozialen Entschädigungsrechtes darauf [zu] achten, dass die Belange der von Gewalt betroffenen Frauen und ihrer Kinder Berücksichtigung finden.“ ⁷³

Das 4. Kapitel des SGB XIII-E ist mit dem vielversprechenden Titel „Schnelle Hilfen“ überschrieben. Welche Leistungen sind hier vorgesehen?

a) Keine Rechtsgrundlage für Schutzmaßnahmen

Um es vorwegzunehmen: Der Arbeitsentwurf sieht keine explizite Rechtsgrundlage für Schutzmaßnahmen vor. Wenn hier keine Nachbesserung erfolgt, bleibt es bei der mangelhaften rechtlichen und finanziellen Absicherung der Hilfe-Infrastruktur.⁷⁴

Jedenfalls von der Bundesregierung der 18. Legislaturperiode war in dieser Hinsicht allerdings spätestens seit dem Entwurf zur Ratifizierung der Istanbul-Konvention nicht mehr viel zu erwarten. Denn nach der Denkschrift der Bundesregierung zur Istanbul-Konvention „kann grundsätzlich davon ausgegangen werden, dass gewaltbetroffene Frauen regelmäßig unmittelbaren Schutz vor Gewalt sowie Beratung und Unterstützung in professionell dafür ausgelegten Einrichtungen finden.“ Die Bundesregierung sah lediglich „punktuelle Versorgungslücken und Zugangsschwierigkeiten für bestimmte Zielgruppen wie zum Beispiel Frauen mit Behinderungen beziehungsweise Frauen mit Kindern mit Behinderungen aufgrund fehlender Barrierefreiheit.“⁷⁵ Seitens der Frauenhauspraxis wird dieser Darstellung vehement widersprochen und auf gravierende Versorgungslücken angesichts von langen Wartelisten, Platz- und Personalmangel sowie mindestens 125 Landkreisen bzw. kreisfreien Städten ohne ein einziges Frauenhaus hingewiesen.⁷⁶
Im Ausschuss für Familie, Senioren, Frauen und Jugend, dem der Ratifizierungsgesetzentwurf und der Antrag der LINKEN zur Befassung überwiesen worden waren, bescheinigte die SPD der LINKEN immerhin, ihr Ansatz eines Rechtsanspruchs auf Hilfe bei Gewalt sei „kreativ“. Unter Verweis auf die fragliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes sah sie sich allerdings nicht in der Lage, den Antrag mitzutragen – es bedürfe einer weiteren verfassungsrechtlichen Prüfung. Aus Sicht der SPD seien es die Vorschläge der LINKEN aber „wert, sie weiter zu diskutieren.“⁷⁷ Diese Bewertung durch die SPD macht immerhin Hoffnung, dass das Anliegen mittelfristig noch einmal aufgegriffen werden könnte. In den Koalitionsgesprächen zwischen Union und SPD Anfang 2018 wurde verabredet, einen Runden Tisch von Bund, Ländern und Kommunen einzuberufen, um Maßnahmen für die „adäquate finanzielle Absicherung der Arbeit von Frauenhäusern“ zu beraten.⁷⁸
Als „Schnelle Hilfen“ sind im SGB XIII-E Begleitung und Beratung sowie Leistungen in Traumaambulanzen vorgesehen.

b) Begleitung und Beratung

§ 26 SGB XIII-E regelt unter der Abschnittsüberschrift „Begleitung und Beratung“ das Fallmanagement. Es wird näher beschrieben als „aktivierende und koordinierende Begleitung der Berechtigten durch das Antrags- und Leistungsverfahren, um zu gewährleisten, dass Leistungen der Sozialen Entschädigung sowie Leistungen anderer Träger von Sozialleistungen zügig und aufeinander abgestimmt erbracht werden.“ Opfer einer Sexualstraftat bzw. minderjährige Opfer sollen einen gebundenen Anspruch auf das Fallmanagement haben, für andere Berechtigte soll es eine Ermessensleistung sein. Umfasst sein sollen unter anderem die Kontaktaufnahme mit möglichen Leistungsberechtigten, die Ermittlung des Hilfebedarfs, die Beratung über in Betracht kommende Sozialleistungen, die Aufklärung über den Verfahrensablauf und die Einleitung und Begleitung des Verfahrens. Auch die Kontaktaufnahme mit anderen Sozialleistungsträgern und die Unterstützung bei der Antragstellung soll umfasst sein. Verschiedene Entschädigungsleistungen sollen in einem Hilfeplan koordiniert werden.
Der Gesetzentwurf ordnet das Fallmanagement als Leistung ein; in mehreren Stellungnahmen wird es hingegen als Selbstverständlichkeit guter Verwaltung angesehen.⁷⁹ Die praktische Auswirkung der systematischen Zuordnung zu den Leistungen⁸⁰ oder zum Verfahren dürfte aber begrenzt sein. In der Sache wird der Nutzen des Fallmanagements für die Betroffenen maßgeblich davon abhängen, wie qualifiziert die „Fallmanager*innen“ etwa im Umgang mit psychisch kranken Menschen sind, inwieweit sie zu einer sensiblen Gesprächsführung befähigt sind. Dies wird erst die konkrete Ausgestaltung des Fallmanagements herausbilden, für die § 27 SGB XIII-E eine Rechtsverordnung des BMAS vorsieht. Eine entsprechende Steuerung könnte etwa durch Vorgaben zu Fortbildungen, Supervision und zu den Zeitkontingenten pro Fall erfolgen.⁸¹
Im Begründungsteil des SGB XIII-E werden die „Fallmanager*innen“ als „das ‚Gesicht‘ der Behörde gegenüber den Berechtigten“ beschrieben.⁸² Damit ist das Entscheidende gesagt: Das Gesicht der Behörde. Was der Entwurf hingegen nicht vorsieht, ist ein Anspruch auf unabhängige (Rechts-)Beratung jenseits der Bedürftigkeitsgrenzen der Beratungshilfe.⁸³

c) Traumaambulanzen

Eine Neuerung, die bereits im Koalitionsvertrag 2013⁸⁴ angekündigt war, sind die Schnellen Hilfen in Traumaambulanzen (§§ 30 ff. SGB XIII-E). In der Sache soll es dabei um psychologische Betreuung mit dem Ziel gehen, eine psychische Gesundheitsstörung oder deren Chronifizierung zu verhindern.

Anspruchsvoraussetzung ist – dieser Zielsetzung entsprechend – die frühzeitige Inanspruchnahme. Vorgesehen ist, dass die erste Sitzung in der Traumaambulanz innerhalb von zwölf Monaten nach dem schädigenden Ereignis erfolgen muss. Bei traumatisierten Angehörigen, Hinterbliebenen und Nahestehenden beginnt der Zwölf-Monats-Zeitraum mit der Kenntnis vom schädigenden Ereignis. Wirkt sich ein länger zurückliegendes schädigendes Ereignis erst später in einer akuten psychischen Belastung aus, muss die erste Sitzung innerhalb von zwölf Monaten nach Auftreten der aktuellen Belastung stattfinden.
Vorgesehen ist ein Leistungsumfang von bis zu 15 Sitzungen in der Traumaambulanz, wobei die ersten fünf Sitzungen dazu dienen sollen, die psychotherapeutische Behandlungsbedürftigkeit abzuklären, die Diagnostik durchzuführen und Akutmaßnahmen einzuleiten. Außerdem sollen Fahrkosten zur nächstgelegenen Traumaambulanz übernommen werden, einschließlich der Fahrkosten einer Begleitperson und für Kinder, wenn deren anderweitige Betreuung nicht sichergestellt ist.
Die vorgesehene Einführung des Anspruchs auf Leistungen in der Traumaambulanz ist für Gewaltopfer positiv. Zwar wird häufig auch ein Anspruch auf Psychotherapie im Rahmen der Gesetzlichen Krankenversicherung (GKV) bestehen (§ 28 Abs. 3 SGB V). Die 2017 überarbeitete Psychotherapie-RL⁸⁵ sieht nunmehr auch eine Akutbehandlung vor, die lediglich anzeige-, nicht aber genehmigungspflichtig ist.⁸⁶ Dennoch setzt die psychotherapeutische (Akut-)Behandlung als Leistung der GKV die Versicherung in der GKV und das Vorliegen einer Krankheit voraus.⁸⁷ Der Anspruch auf Leistungen in der Traumaambulanz setzt demgegenüber früher an, indem er auf eine psychologische Intervention im Vorfeld einer Krankheit ausgerichtet ist.⁸⁸
Näheres zum „Erleichterten Verfahren“, das für den Bereich der Schnellen Hilfen vorgesehen ist, unten, IV. 2.

2. Gegenüber Leistungsumfang der GKV erweiterte Psychotherapieleistungen

Häusliche Gewalt gegen Frauen und (sexualisierte) Misshandlungen von Kindern sind häufig länger andauernde Zustände bzw. wiederholte Übergriffe über einen längeren Zeitraum. Sehr häufig entwickeln und verfestigen sich die psychischen Folgen über Jahre hinweg und sind dann dem sogenannten Trauma-Typ II zuzuordnen, sodass eine Akutintervention (allein) zumeist nicht ausreichend ist.⁸⁹ Die Betroffenen benötigen mit Blick auf die tiefgreifenden psychischen Folgen oft längerfristige psychotherapeutische Unterstützung. Grundsätzlich besteht bei psychischen Erkrankungen wie oben ausgeführt ein Anspruch gegen die Krankenkasse.⁹⁰ Für nicht in der GKV Versicherte sieht der SGB XIII-E vor, dass die GKV-Regelungen entsprechend gelten sollen.⁹¹

Die Psychotherapie-RL enthält Vorgaben zu den Stundenkontingenten, die in den verschiedenen Therapieformen grundsätzlich zu Lasten der GKV abgerechnet werden können. Für die Langzeittherapie sind dies für Erwachsene 300, für Kinder unter 14 Jahren 150 und für Jugendliche ab 14 Jahren 180 Einzeltherapie-Sitzungen à 50 Minuten.⁹² § 39 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 SGB XIII-E sieht vor, dass Geschädigte im Rahmen der Opferentschädigung auch über diese Höchstgrenzen hinaus Psychotherapie erhalten, wenn sie zum Ausgleich der Schädigungsfolgen und zur Sicherung des Behandlungserfolges notwendig ist. Auch andere als die nach der Psychotherapie-RL anerkannten Behandlungsformen können beansprucht werden, ebenso Leistungen von Therapeut*innen, die nicht an der vertragsärztlichen Versorgung teilnehmen.
Vieles spricht dafür, dass bereits im geltenden Opferentschädigungsrecht keine Bindung an die Obergrenzen der Psychotherapie-RL besteht. Dem wird allerdings – auch aufgrund der unübersichtlichen Regelungs- und Zuständigkeitsstrukturen – in der Verwaltung oft nicht Rechnung getragen.⁹³ Die im SGB XIII-E vorgesehene Klarstellung dürfte Betroffenen die praktische Durchsetzung deutlich erleichtern.

IV. Verfahrensrecht

1. Antragserfordernis

Sämtliche Leistungen der Sozialen Entschädigung sollen nach § 11 Abs. 2 SGB XIII-E nur auf Antrag erbracht werden, was der geltenden Rechtslage gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 OEG entspricht. Dies gilt im Grundsatz auch für die Schnellen Hilfen und damit auch für die Leistungen in der Traumaambulanz. Nach § 11 Abs. 6 SGB XIII-E soll es für die Schnellen Hilfen genügen, wenn unverzüglich nach der ersten Inanspruchnahme ein Antrag gestellt wird. Wird der Antrag abgelehnt, sollen die Kosten für die erste Inanspruchnahme dennoch übernommen werden.
Das bedeutet, dass Betroffene bereits in der ersten Sitzung zur Antragstellung aufgefordert werden müssen. Diese sehr frühe Formalisierung der Akuthilfe könnte Betroffene von der weiteren Inanspruchnahme abhalten. Dies gilt insbesondere für Personen, deren Leistungsberechtigung zweifelhaft ist, weil es an einem rechtmäßigen Aufenthaltsstatus fehlt (dazu oben, II. 4.).

2. Erleichtertes Verfahren für Schnelle Hilfen

Für die Schnellen Hilfen ist ein Erleichtertes Verfahren vorgesehen (§ 87 SGB XIII-E). Hierbei ist die Anspruchsberechtigung lediglich summarisch zu prüfen. Dafür ist der im Antrag dargelegte Sachverhalt als wahr zu unterstellen, wenn seine Unrichtigkeit nicht offensichtlich ist. Die Entscheidung im Erleichterten Verfahren ergeht dann unter dem Vorbehalt des Widerrufs für den Fall, dass im weiteren Verfahren der Anspruch abgelehnt wird.
Die ersten fünf Sitzungen in der Traumaambulanz sollen nach § 33 SGB XIII-E auch dann in Anspruch genommen werden können, wenn noch keine Entscheidung im Erleichterten Verfahren ergangen ist. Auch die bis zu zehn weiteren Sitzungen sollen ohne Entscheidung im Erleichterten Verfahren in Anspruch genommen werden können, wenn der Antrag der Behörde vorlag und die Traumaambulanz die dringende Behandlungsbedürftigkeit und die geplante Durchführung der weiteren Sitzungen vorab angezeigt hat.
Diese Verfahrenserleichterungen sind zu begrüßen. Angesichts der praktischen Verfahrensdauern ist zu erwarten, dass es nicht selten dazu kommt, dass die bis zu 15 Traumaambulanz-Sitzungen bereits stattgefunden haben, ohne dass es zu einer Behörden­entscheidung gekommen ist.

V. Leistungserbringungsrecht

1. Weiterhin keine gesicherten Finanzierungsstrukturen für Frauenhäuser und andere Schutzeinrichtungen

Korrespondierend mit der nicht vorgesehenen Einführung eines Rechtsanspruchs auf Zuflucht bei Gewalt berührt der SGB XIII-E auch die Finanzierungsstrukturen für Frauenhäuser und andere Schutzeinrichtungen nicht. Wenn hier keine Nachbesserungen erfolgen, bleibt es daher bei dem seit langem beklagten Zustand, der für Frauenhäuser durch starke Abhängigkeiten von politischen Prioritäten und der jeweiligen kommunalen Haushaltslage und damit durch erhebliche rechtliche und finanzielle Unsicherheit und vielerorts durch Mangel gekennzeichnet ist.⁹⁴

2. Kooperationsvereinbarungen mit freien Trägern

Für Beratungs- und Begleitangebote unabhängiger Organisationen bzw. freier Träger sieht § 28 SGB ­XIII-E vor, dass die Träger der Sozialen Entschädigung mit diesen Kooperationsvereinbarungen schließen und ihnen dabei Sach- und Geldmittel zur Verfügung stellen können. Dies ist allerdings in der Sache nichts Neues⁹⁵ und allein die Normierung dieser Möglichkeit dürfte die finanzielle Planbarkeit für die Angebotsträger kaum verbessern. Um den Beratungsstellen eine Verbesserung im Vergleich zu ihrer bisherigen Situation zu ermöglichen, wäre zumindest eine „Soll-“Regelung erforderlich, wie § 36a Abs. 2 SGB VIII sie im Bereich der niedrigschwelligen Angebote der Jugendhilfe vorgibt.

VI. Zusammenfassung

Der Arbeitsentwurf eines Sozialgesetzbuchs XIII ist nicht der von der Unterstützungspraxis für gewaltbetroffene Frauen und Kinder erhoffte „große Wurf“. Das geplante SGB XIII kommt nur an wenigen Stellen über eine Konsolidierung des geltenden Rechts und der dazu ergangenen Rechtsprechung hinaus. Im Grundsatz positiv sind die überfällige Anerkennung psychischer Gewalt und die Einführung Schneller Hilfen.
Letzteres ist umso bedeutsamer, als der Entwurf die Probleme beim Nachweis der anspruchsbegründenden Tatsachen nicht löst. Wenn es tatsächlich um eine wirksame Unterstützung für Gewaltopfer gehen soll, sollten die niedrigschwelligen Hilfen deutlich ausgeweitet werden und auch Opfern des Menschenhandels generell offenstehen. Viele Ressourcen, die im geltenden Recht in langwierige Verfahren über mehrere Instanzen einschließlich belastender Glaubhaftigkeitsgutachten fließen, wären deutlich besser in einen unbürokratischeren Zugang zu Beratungs- und Schutzeinrichtungen sowie im Bedarfsfall zu längerfristigen Psychotherapien investiert.
Ein umfassendes, bedarfsorientiertes Leistungsgesetz, das insbesondere Rechtsansprüche auf niedrigschwellige Schutzmaßnahmen und eine damit verbundene transparente und nachhaltige Finanzierung des Hilfesystems enthält, ist allerdings nicht vorgesehen. Dies ist zugleich Anlass, mit der rechtspolitischen Arbeit in diese Richtung nicht nachzulassen.