Die Istanbul-Konvention – innerstaatliche Anwendung

unter besonderer Berücksichtigung der Entscheidung des OLG Hamburg vom 8.3.2018 (Strafverfolgung häuslicher Gewalt)

Die Staaten des Europarates haben mit dem Übereinkommen zur Verhütung und Bekämpfung von Gewalt gegen Frauen und häusliche Gewalt (sogenannte Istanbul-Konvention)¹ den bisher umfassendsten Menschenrechtsvertrag zum Schutz von Frauen und Mädchen vor geschlechtsspezifischer Gewalt entwickelt. Die Konvention definiert in Artikel 3 Gewalt gegen Frauen als Menschenrechtsverletzung sowie als Form der Diskriminierung. Damit wird erstmalig die Auffassung des CEDAW-Ausschusses in der Allgemeinen Empfehlung Nr. 19² sowie das Rechtsverständnis des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) unter Artikel 3 (Folterverbot) und Artikel 8 (Achtung des Privat- und Familienlebens) aus verschiedenen Entscheidungen³ normiert.
Der Konvention liegt ein weiter Gewaltbegriff zugrunde. Er umfasst alle Handlungen geschlechtsspezifischer Gewalt, die zu körperlichen, sexuellen, psychischen oder wirtschaftlichen Schäden oder Leiden bei Frauen führen (Artikel 3). Einen besonderen Fokus legt die Konvention auf häusliche Gewalt und schließt hier betroffene Männer und Kinder mit ein (Artikel 2).
Das Übereinkommen verpflichtet die Staaten zu umfassenden Maßnahmen in allen Bereichen, von der Prävention (Kapitel III), über Beratungs- und Unterstützungsangebote (Kapitel IV) bis hin zum Straf-, Zivil- und Ausländerrecht (Kapitel V, VI, VII). Die Verpflichtungen richten sich an staatliche Stellen auf der Bundesebene sowie in den Ländern und Kommunen. Insgesamt weist die Konvention der Zivilgesellschaft eine starke Rolle im Umsetzungsprozess zu.⁴
Seit Inkrafttreten der Istanbul-Konvention für Deutschland am 1. Februar 2018 stellen sich für viele Akteure, die in den nächsten Jahren mit der Umsetzung der Konvention befasst sein werden, Fragen. Was ergibt sich aus dem Wortlaut der Konvention? Welche staatlichen und nicht-staatlichen Stellen sind für ihre Umsetzung zuständig? Wie wird die Durchsetzung der Konvention gewährleistet und insbesondere auch, was sind die Möglichkeiten beziehungsweise Verpflichtungen für Rechtsanwält_innen, Gerichte und Behörden dabei? Der folgende Beitrag legt einen Schwerpunkt auf die innerstaatliche Umsetzung der Konvention unter besonderer Berücksichtigung der Entscheidung des Oberlandesgerichts Hamburg in einem Strafverfahren aufgrund eines Falles schwerer häuslicher Gewalt.

Rechtliche Verbindlichkeit der Konvention

Zum Teil herrscht in Behörden und auch in Gerichten Unklarheit über die Anwendbarkeit völkerrechtlicher Verträge innerhalb des deutschen Rechts. So wurde in der Vergangenheit von der Rechtsprechung teilweise der Staat als Vertragspartner in den Vordergrund gestellt und irrtümlicherweise davon ausgegangen, dass der Vertrag die Bundesrepublik nur im Außenverhältnis bindet, ohne Rechtswirkung innerhalb der deutschen Rechtsordnung zu entfalten.⁵ Zum anderen wird vorschnell von der Zuständigkeit des Bundes, völkerrechtliche Verträge abzuschließen, auf eine alleinige Bundeszuständigkeit für die Umsetzung der Vertragsinhalte geschlossen (siehe dazu unten).
Mit der Ratifikation eines völkerrechtlichen Vertrages – Menschenrechtsverträge sind Teil des Völkerrechts – wird dieser auf der Grundlage von § 59 Abs. 2 S. 1 GG über ein sogenanntes Zustimmungsgesetz⁶ in die deutsche Rechtsordnung inkorporiert. Das führt dazu, dass der völkerrechtliche Vertrag innerstaatlich als Ganzes im Rang des Zustimmungsgesetzes, also eines einfachen Bundesgesetzes gilt.⁷ Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts begründet das Zustimmungsgesetz in Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip aus Artikel 20 Abs. 33 GG einen Rechtsanwendungsbefehl, der sich an alle staatlichen Stellen der rechtsprechenden und vollziehenden Gewalt und damit auch an Behörden und Gerichte richtet.⁸
Ein wesentlicher Unterschied zwischen einem rein nationalen Bundesgesetz und einem im Rang von Bundesrecht geltenden völkerrechtlichen Vertrag liegt in der Auslegung. Um eine einheitliche Anwendung der Konvention in allen Vertragsstaaten zu gewährleisten, richtet sich die Auslegung des Völkerrechts auch nach der Integration in nationales Recht nach dem völkerrechtlichen Verständnis. Dieses wird im Falle der Istanbul-Konvention maßgeblich geprägt von dem unabhängigen Expert_innenausschuss des Europarates zur Überwachung der Konvention ­GREVIO (siehe dazu unter: Durchsetzung der Konvention auf Ebene des Europarates) und ist von Gerichten und Behörden bei der Anwendung der Normen mit zu berücksichtigen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgericht muss sich ein nationales Gericht bei der Auslegung völkerrechtlicher Verträge mit den „Auffassungen eines zuständigen internationalen Vertragsorgans in gutem Glauben argumentativ auseinandersetzen“.⁹

Wirkung auf der Bundes- und Landesebene

Die Bundesländer sind in mehrfacher Hinsicht an der Erarbeitung des Zustimmungsgesetzes beteiligt. Zum einen befinden sie im Bundesrat darüber, wenn der Menschenrechtsvertrag ausschließliche Kompetenzen der Länder berührt, wie das zum Teil bei der Istanbul-Konvention der Fall ist. Sie werden aber auch bereits vor Abschluss jedes völkerrechtlichen Vertrages vom Bund nach den Verfahrensvorgaben des sogenannten Lindauer Abkommens einbezogen. Das Lindauer Abkommen dient der innerstaatlichen Klärung der Vertragsabschlusskompetenz nach Art. 32 GG. Nach seinen Regeln holt der Bund vor der Ratifikation das Einverständnis aller Länder ein. Zudem informiert er die Länder bereits frühzeitig in der Ständigen Vertragskommission über die Vorhaben des Bundes und den jeweiligen Verhandlungsstand zu den Abkommen und holt die Stellungnahmen der Länder hierzu ein. Die Verpflichtung zur Umsetzung der Konvention entlang ihrer Zuständigkeiten ergibt sich für die Länder dann mit der Ratifikation nach unterschiedlicher Rechtsauffassung entweder direkt aus dieser Einverständniserklärung oder aus dem ungeschriebenen Verfassungsgrundsatz der Bundestreue.¹⁰ Dieses wird aus dem Bundesstaatsprinzip Art. 20 Abs. 1 GG abgeleitet und begründet eine Pflicht zur gegenseitigen Rücksichtnahme zwischen Bund und Ländern.

Anwendung der Konvention durch Behörden und Gerichte

Die Normen der Istanbul-Konvention sind für Gerichte und Behörden unmittelbar oder mittelbar anwendbar. Würden sie ohne eine menschenrechtskonforme Auslegung zu einer konventionswidrigen Entscheidung kommen, ist die Anwendung rechtsstaatlich geboten.¹¹
Eine unmittelbar anwendbare völkerrechtliche Norm liegt vor, wenn kein weiterer Umsetzungsakt erforderlich ist, sie inhaltlich hinreichend bestimmt und unbedingt ist.¹² Der Artikel der Konvention wäre dann die alleinige Rechtsgrundlage für eine Entscheidung. Ob diese Voraussetzungen vorliegen, ist für jede Norm im Einzelfall zu bestimmen. Dies scheidet zum Beispiel überall dort aus, wo die Konvention gesetzgeberische Maßnahmen zur Umsetzung der Konvention verlangt. Bekanntes Beispiel ist hier die Reform der § 177 ff. StGB zur Umsetzung von Artikel 36 der Konvention, wonach die Vertragsstaaten verpflichtet sind, die erforderlichen gesetzgeberischen Maßnahmen zu treffen, um sicherzustellen, dass bestimmtes Verhalten unter Strafe gestellt wird. Ein Beispiel für eine mögliche unmittelbare Anwendung ist Artikel 59 Abs. 3 der Konvention, der besagt, dass die Vertragsstaaten dem Opfer in bestimmten von der Konvention definierten Fällen einen verlängerbaren Aufenthaltstitel erteilen müssen.¹³ Hier scheitert die Anwendung allerdings bereits an dem Vorbehalt, den Deutschland gegen Artikel 59 Abs. 2 und 3 eingelegt hat.¹⁴ Mit einem Vorbehalt zu einem völkerrechtlichen Vertrag erklärt der Vertragsstaat, dass er die Rechtswirkung einzelner Vertragsbestimmungen für sich ausschließt. Bei vielen anderen Artikeln der Konvention ist die Art der Anwendbarkeit weniger eindeutig. Insbesondere ihre inhaltliche Bestimmtheit muss im Einzelfall festgestellt werden.
Insofern hat die mittelbare Anwendung völkerrechtlicher Normen die deutlich größere Praxisrelevanz. Hierbei entscheidet die Behörde oder das Gericht auf der Grundlage einer Anspruchsgrundlage im innerstaatlichen Recht, die im Licht der Konventionsvorschriften ausgelegt wird. Das kann bei der Interpretation von Rechtsbegriffen, im Rahmen von Verhältnismäßigkeitsprüfungen oder ermessensleitend geschehen¹⁵ und bezieht sich auf das einfache Recht wie auch auf die Grundrechte.¹⁶ Die Grenze der menschenrechtskonformen Auslegung ist dabei der Wortlaut der auszulegenden Norm. Ein Beispiel für die mittelbare Anwendung der Istanbul-Konvention ist der Beschluss des OLG Hamburg vom 8.3.2018 (siehe unten).
Die nationale Rechtsprechung ist bisher zurückhaltend bis ablehnend, was die unmittelbare Wirkung und die Ableitung subjektiver Rechte aus menschenrechtlichen Verträgen angeht.¹⁷ Die mittelbare Anwendbarkeit nicht nur der EMRK, sondern auch der UN-Menschenrechtsverträge wird insbesondere von höherrangigen Gerichten hingegen immer wieder entsprechend der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bestätigt. Auch sie wird allerdings noch als zu zögerlich kritisiert.¹⁸ Hier ist noch viel Argumentationsarbeit auch von Seiten der Anwaltschaft in den einzelnen Verfahren erforderlich.

Beschluss des OLG Hamburg zur Anwendung der Istanbul-Konvention

Vor diesem Hintergrund ist die Entscheidung des OLG Hamburg vom 08.03.2018¹⁹ umso bemerkenswerter. Nur zwei Monate nach Inkrafttreten der Konvention hat das OLG die Istanbul-Konvention an zwei Stellen seiner Entscheidung, (1) zur Auslegung des Strafrahmens im Fall der Nötigung sowie (2) der staatlichen Verpflichtung zur effektiven Strafverfolgung in Fällen häuslicher Gewalt, herangezogen.
Der Entscheidung lag ein schwerer Fall häuslicher Gewalt zugrunde. Der Angeklagte hat seine Ehefrau körperlich misshandelt und versucht, sie in eine mit Wasser gefüllte Badewanne zu zwingen, um sie dort mit einem Fön zu töten. Die Frau konnte fliehen. Die Staatsanwaltschaft hat daraufhin Anklage wegen versuchten Totschlags in Tateinheit mit vorsätzlicher Körperverletzung und versuchter Nötigung beim Schwurgericht erhoben.
In polizeilichen Vernehmungen hatte die Betroffene wiederholt Angaben zum Tathergang gemacht und auch kurz nach der Tat im Rahmen eines Antrags auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 1 Gewaltschutz gegenüber dem Urkundsbeamten des Familiengerichts zu Protokoll gegeben. Obwohl sie gegen Ende des Ermittlungsverfahrens bereits ankündigte, in der Hauptverhandlung von ihrem Zeugnisverweigerungsrecht Gebrauch zu machen, gab es keine richterliche Vernehmung.
Nach Auffassung der Schwurgerichtskammer lag hinreichender Tatverdacht nur wegen der versuchten Nötigung vor. Sie eröffnete das Verfahren vor dem Amtsgericht. Die sofortige Beschwerde der Staatsanwaltschaft dagegen blieb erfolglos.
Das OLG Hamburg hat diese Entscheidung im Ergebnis überwiegend bestätigt. Zwar würden die Angaben der Betroffenen über den Tathergang, die sie gegenüber dem Urkundsbeamten des Familiengerichts gemacht hat, nicht unter das Beweisverwertungsverbot aus § 252 StPO fallen. Es sei aber nicht auszuschließen, dass der Angeklagte strafbefreiend vom Tötungsversuch zurückgetreten ist. Die Würdigung aller anderen Taten lag nach Auffassung des OLGs in der Zuständigkeit des Strafrichters.
(1) Abweichend von der Auffassung des Landgerichtes geht das OLG aber von einem hinreichenden Tatverdacht einer vollendeten Nötigung in einem besonders schweren Fall nach § 240 Abs. 1 und 4 StGB aus. Das Gericht begründet hier einen unbenannten besonders schweren Fall für das Deliktsphänomen der häuslichen Gewalt aufgrund struktureller Unterlegenheit der Betroffenen. Dieser liege regelmäßig dann vor, wenn der Täter die durch körperliche oder räumliche Verhältnisse bedingte Unterlegenheit des Tatopfers über einen nicht unerheblichen Zeitraum ausnutzt oder wenn er mit der Tat die Demütigung oder Erniedrigung des (Ex-)Partners anstrebt. Das Gericht stellt neben weiteren Erwägungen auch die Übereinstimmung dieses rechtlichen Maßstabes mit den Anforderungen aus Artikel 46 der Konvention fest. Danach müssen Staaten sicherstellen, dass der Umstand, dass sich Gewalt gegen eine frühere oder derzeitige Ehefrau oder Partnerin richtet, strafschärfend berücksichtigt werden kann. Diese Strafschärfung ist im erläuternden Bericht zur Konvention begründet mit dem Vertrauensbruch sowie dem besonderen psychischen Schaden, der entstehen kann, wenn eine schwere Straftat im Rahmen einer intimen Beziehung begangen wird.²⁰
Dies ist ein Beispiel für die mittelbare Anwendung völkerrechtlicher Verträge: Das Gericht hat bei der Anwendung des deutschen Rechts – die strafschärfende Begründung des besonders schweren Falls nach § 240 Abs. 4 StGB – die Vorgabe zur Strafschärfung aus Artikel 46 der Istanbul-Konvention herangezogen.
Für die Definition der häuslichen Gewalt verweist das OLG im Übrigen auf die Definition aus Artikel 3 lit b der Konvention und geht somit in Bezug auf den möglichen Anwendungsbereich des besonders schweren Falls der Nötigung von einem weiten Gewaltbegriff aus, der neben der körperlichen und sexuellen auch die psychische und wirtschaftliche Gewalt umfasst.

(2) Als obiter dictum trifft das OLG in seinem dritten Leitsatz Feststellungen zur Notwendigkeit der richterlichen Vernehmung in Fällen häuslicher Gewalt, die erhebliche Auswirkungen auf die Praxis haben könnten. Strafverfahren in diesem Deliktsbereich enden in der überwiegenden Zahl der Fälle mit einer Einstellung auf der amts- oder staatsanwaltschaftlichen Ebene, auch weil die Betroffenen im Laufe der Verfahren wie im vorliegenden Fall letztlich von ihrem Zeugnisverweigerungsrecht Gebrauch machen. Untersuchungen zwischen 2004 und 2012 haben Einstellungsraten je nach Studie in zwischen 95% und 76% der Verfahren gezeigt.²¹
Wissenschaft und Praxis diskutieren die ermittlungsrichterliche Vernehmung bereits seit längerem als eine wirksame Möglichkeit, um die Unverwertbarkeit und damit den Wegfall der Zeugenaussage aufzufangen. Bei Zeugenaussagen von Prostituierten empfiehlt die Richtlinien für das Strafrechtverfahren und das Bußgeldverfahren (RiStBV) in Nr. 248 bereits „unverzüglich, möglichst im Anschluss an die polizeiliche Vernehmung, eine richterliche Vernehmung herbeizuführen, da Prostituierte erfahrungsgemäß nicht selten ihre Aussage gegen den Zuhälter in der Hauptverhandlung nicht aufrechterhalten ...“ Für den Deliktsbereich häusliche Gewalt weisen Studien darauf hin, dass von der richterlichen Vernehmung bisher nur im geringen Maß Gebrauch gemacht wird.²²
Das OLG geht zunächst unter bestimmten Voraussetzungen von einer Verpflichtung der Ermittlungsbehörden zu einer unverzüglichen Beweissicherung aus und leitet dies aus dem verfassungsrechtlich verbürgten Gebot, eine funktionstüchtige Strafrechtspflege zu gewährleisten, ab. Es überträgt diese Argumentation auf der Grundlage von Artikel 49 Abs. 2 der Istanbul-Konvention (Verpflichtung der Staaten zu effektiver Ermittlung und Verfolgung von Straftaten im Anwendungsbereich der Konvention) auf die Situation der Strafverfolgung bei häuslicher Gewalt. Danach komme in diesen Fällen eine „Ablehnung des staatsanwaltschaftlichen Antrags auf Beweissicherung durch den Ermittlungsrichter nicht in Betracht“. Auch hier handelt es sich um eine mittelbare Anwendung der völkerrechtlichen Norm, diesmal durch die Auslegung von Verfassungsrecht.
In seinen Ausführungen lehnt sich das OLG an das BVerfG an, das das Recht auf effektive Strafverfolgung mit der Aufrechterhaltung des Vertrauens in den Staat begründet.²³ Das OLG geht davon aus, wenn „in solchen Fällen wegen einer später das Zeugnis verweigernden Auskunftsperson eine umfassende Tataufklärung oder eine gerichtliche Verurteilung als Reaktion auf eine Gewalttat und damit eine sichtbare staatliche Reaktion ausbleibt, ist dies geeignet, das Vertrauen in die Funktionsfähigkeit des Rechtstaats tiefgreifend zu erschüttern.“
Das Gericht überträgt damit empirisch begründete Befunde konsequent in das Recht: Häuslicher Gewalt liegt strukturelle Ungleichheit zugrunde; und häusliche Gewalt ist keine Privatsache. Die Auswirkungen dieser Gewalt wirken mit weitreichenden Folgen über das individuelle Verhältnis zwischen Täter und Opfer hinaus in die gesamte Gesellschaft hinein.

Weitere Anwendungsfelder der Konvention für die Rechtspraxis in Deutschland

Häusliche Gewalt im Beisein von Kindern schafft eine Situation, in der sowohl Kinderschutz als auch Gewaltschutz gewährleistet werden müssen. Trennen sich die Eltern, sind Eltern- und Kinderrechte sowie Gewaltschutz miteinander in Einklang zu bringen. Von Gewalt betroffene Frauen haben das Recht auf Schutz durch räumlichen Abstand zu dem Täter über polizeiliche Wegweisungen oder Wohnungszuweisungen nach dem Gewaltschutzgesetz. Gleichzeitig sind sie gegebenenfalls verpflichtet, gemeinsam das Sorgerecht auszuüben oder sie treffen den Vater, der ein verfassungsrechtlich geschütztes Recht auf Umgang hat, regelmäßig bei einer Übergabe des Kindes. Von geschlechtsspezifischer Gewalt Betroffenen werden darüber hinaus, wie allen getrennt lebenden Eltern, eine sogenannte Bindungstoleranz sowie ein loyales Verhalten mit Blick auf das Verhältnis zwischen Kind und dem anderen Elternteil abverlangt.
Insbesondere diese Zielkonflikte im Kontext des Umgangsrechts sind zwar in den letzten Jahren mit zahlreichen Fortbildungen und Handlungsleitlinien für Jugendämter und Gerichte adressiert worden. Hier besteht aber nach wie vor die Kritik, dass häusliche Gewalt teilweise in den Verfahren dethematisiert wird und damit die Perspektive und der Schutzbedarf der betroffenen Frau noch zu häufig unberücksichtigt bleiben.²⁴
Das Menschenrechtsschutzsystem hat sich bisher nur wenig und fast ausschließlich entweder aus der Eltern- oder der Kinderperspektive mit dem Thema befasst. So erkennt der Ausschuss zur Überwachung der UN-Kinderrechtskonvention (UN-KRK) das Miterleben von Gewalt als eine Form von „mental violence“ an, die einen eigenen Schutzbedarf der Kinder und Jugendlichen und die Verpflichtung zur Sensibilisierung von Fachkräften auslöst.²⁵ Dementsprechend hat der EGMR in einem Verfahren eine Verletzung von Artikel 8 EMRK (Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens) angenommen, da die Behörden Moldawiens nicht ausreichend darauf reagiert hatten, dass der Täter Schutzanordnungen unterlaufen und das Kind daher wiederholt Gewalt gegen seine Mutter miterlebt hat.²⁶ Mit der Frage, welche staatlichen Handlungspflichten sich daraus in Bezug auf Sorge- und Umgangsverfahren ergeben und inwieweit dabei auch die Gewalt gegen ein Elternteil zu berücksichtigen ist, musste sich der EGMR bisher nicht befassen.
Relativ kurz nacheinander haben aber der CEDAW-Ausschuss in seiner Entscheidung Angela González Carreño gegen Spanien²⁷ und der Europarat mit der Istanbul-Konvention den Schritt vollzogen, die notwendige Ausbalancierung der verschiedenen Rechtspositionen vorzugeben. In diesem Sinne verpflichtet Artikel 31 Absatz 1 der Istanbul-Konvention die Staaten, sicherzustellen, dass geschlechtsspezifische Gewalt bei der Entscheidung über das Sorge- und Umgangsrecht berücksichtigt wird. Ziel dieser Bestimmung ist, dass keine Anordnung erlassen wird, ohne dabei die Auswirkungen der in den Anwendungsbereich dieses Übereinkommens fallenden Gewalttaten abzuwägen.²⁸ Das gilt nach dem weiten Gewaltbegriff von Artikel 3 unabhängig von der Art der Gewalt (körperliche, sexuelle, psychische, ökonomische Gewalt). Es ist unerheblich, ob die Gewalt mit der Trennung zunächst beendet ist oder noch andauert.
Für die vollständige Umsetzung der Konvention reicht allein der Verweis auf die deutsche Gesetzeslage nicht aus, nach der es grundsätzlich durchaus möglich ist, Gewalt gegen ein Elternteil im Kontext des Kindeswohlbegriffs z. B. in den §§ 1671 Abs.1, § 1684 Abs. 4 BGB zu berücksichtigen. Für die Umsetzung der menschenrechtlichen Verpflichtung aus Artikel 31 muss vielmehr sichergestellt werden, dass Gerichte den Kindeswohlbegriff auch tatsächlich konventionskonform auslegen. Dabei soll die Gewalt gegen den Elternteil und deren Auswirkungen ebenso berücksichtigt werden wie Gewalt gegen die Kinder selbst.²⁹
Es gibt durchaus Gerichtsentscheidungen, die das Kindeswohl explizit in einen engen Zusammenhang mit dem Schutz der von Gewalt betroffenen Sorgeberechtigten stellen.³⁰ Das sind zum Teil oberinstanzliche Gerichtsentscheidungen, denen schwere Fälle oder Ausnahmekonstellationen häuslicher Gewalt zugrunde lagen. Inwieweit Gerichte diese konventionskonforme Auslegung auch auf zunächst weniger eindeutig scheinende Fälle anwenden – wenn zum Beispiel die körperliche Gewalt gering ist oder mit der Trennung vorbei ist, aber psychisch weiterwirkt, ist nicht umfassend geklärt. Unklar ist auch aus Sicht der Bundesregierung, inwieweit die Abwägung regelmäßig und fachgerecht in allen Verfahren erfolgt, in denen häusliche Gewalt vorgetragen wird.³¹
Hierin liegt ein weiterer Anwendungsbereich für eine völkerrechtsbasierte Argumentation in Sorge- und Umgangsverfahren bei häuslicher Gewalt.

Durchsetzung der Konvention auf Ebene des Europarates

Der Individualrechtsschutz der Istanbul-Konvention ist schwächer ausgeprägt als der der UN-Frauenrechtskonvention und der Europäischen Menschenrechtskonvention. Mit der Ratifikation der Istanbul-Konvention unterwirft sich die Bundesregierung der Überprüfung durch den Expert_innenausschuss GREVIO (Group of Experts on Action against Violence against Women and Domestic Violence).³² Der Ausschuss ist das Gremium, das die Einhaltung der Konvention in den einzelnen Ländern im Rahmen eines internationalen Monitorings überwacht.³³ Für Deutschland steht die Überprüfung 2020/2021 an. Auf der Basis von schriftlichen Ausführungen von Bund und Ländern sowie der Zivilgesellschaft werden Empfehlungen an Deutschland gerichtet für eine weitere Umsetzung. Hierfür ist wichtig, dass der Ausschuss neben Informationen des psychosozialen Unterstützungssystems auch die rechtliche Perspektive auf den Umsetzungsstand der Konvention in Deutschland übermittelt bekommt.
Die Istanbul-Konvention sieht kein individuelles Beschwerdeverfahren für Einzelpersonen zur Abhilfe von individuellen Rechtsverletzungen vor. Dies ergibt sich aus den unterschiedlichen Strukturen auf internationaler Ebene und auf Europaratsebene: Im Menschenrechtsschutzsystem der UN gibt es keinen universellen Menschenrechtsgerichtshof. Die Allgemeine Menschenrechtskonvention wie auch CEDAW sehen ein sogenanntes Individualbeschwerdeverfahren für Einzelpersonen vor, das in den jeweiligen Fachausschüssen behandelt wird. Demgegenüber hat der Europarat den EGMR, der auf Individualbeschwerdeverfahren hin rechtsverbindliche Entscheidungen über die Verletzungen der EMRK trifft. Bei der Auslegung der Rechte der EMRK (im Fall geschlechtsspezifischer Gewalt Artikel 3 und 8 in Verbindung mit Artikel 14) zieht der Gerichtshof weitere Menschenrechtsverträge des Europarats als Rechtserkenntnisquelle heran. Insofern ist es aussichtsreich, sich in Verfahren vor dem EGMR auf die detaillierten Verpflichtungen aus der Istanbul-Konvention sowie die GREVIO-Berichte über deren Umsetzung zu berufen. Für Beratungseinrichtungen und Rechtsanwält_innen bedeutet das, dass sie bei der Unterstützung von Einzelfällen auch immer diese Rechtswege mitdenken können.
Die Konvention sieht darüber hinaus die Möglichkeit für ein sogenanntes Untersuchungsverfahren vor (Artikel 68 Absatz 13). Erhält der GREVIO zuverlässige Hinweise darauf, dass in einem Vertragsstaat schwerwiegende, systematische Verletzungen der Rechte aus der Konvention vorliegen, die dringenden Handlungsbedarf begründen, kann er dies auch jenseits der Monitoringrunden in einem sogenannten Untersuchungsverfahren (Artikel 68 Absatz 13) prüfen. Die einzelnen Voraussetzungen sind in der Konvention und der Verfahrensordnung festgelegt. Am Ende des Verfahrens stehen Empfehlungen zur Abhilfe an den Vertragsstaat, deren Umsetzung der Ausschuss in einem Follow-up Verfahren überprüft. Die Empfehlungen sind nicht rechtsverbindlich, sie wirken in Ländern mit einem hohen Rechtsstaatsverständnis auf politischer Ebene.
Das Untersuchungsverfahren wird in ähnlicher Form auch bei anderen Menschenrechtsverträgen angewandt, wie zum Beispiel der UN-Behindertenrechtskonvention (UN-BRK) oder der Antifolter- und Frauenrechtskonvention CEDAW. Bisher ist in der Praxis davon nur selten Gebrauch gemacht worden. Der CEDAW-Ausschuss hat in zwei Verfahren gegen Mexiko und Kanada³⁴ jeweils eine Verletzung der Konvention festgestellt, da deren Strafverfolgungs- und Justizbehörden Frauen nicht effektiv vor Gewalt geschützt haben. In beiden Ländern gab es ein hohes Ausmaß an Gewalt- und Tötungsdelikten an Frauen sowie eine regelhafte Untätigkeit der Behörden. Das Untersuchungsverfahren ist auf der einen Seite also schweren Menschenrechtsverletzungen vorbehalten. Es hat aber auf der anderen Seite die Vorteile, dass es wenig formale Verfahrensanforderungen gibt, kaum Kosten verursacht und keine Einzelperson als Beschwerdeführerin benötigt, und ist somit durchaus in der Arbeit von Rechtsanwält_innen mitzudenken. Es ist davon auszugehen, dass der GREVIO die Voraussetzungen der schwerwiegenden, systematischen Rechtsverletzungen in Artikel 68 der Istanbul-Konvention ähnlich wie die UN-Fachausschüsse interpretiert.

Fazit

Die Konvention ist seit dem 1. Februar 2018 in Deutschland in Kraft. Der Ratifikationsprozess hat viele Diskussionen aber auch konkrete Entwicklungen bisher insbesondere auf politischer Ebene und im Unterstützungssystem initiiert. Die Konvention ist als verbindliches Recht vorrangig, aber auch ein Instrument für die Rechtsanwender_innen, die dies bisher soweit ersichtlich noch wenig genutzt haben. Der Beschluss des OLG Hamburg zeigt, dass und wie es im Bereich der Strafverfolgung bei häuslicher Gewalt auch anders gehen kann. Es wäre wünschenswert, wenn diese Praxis über den OLG Bezirk Hamburg hinaus rechtliche Anerkennung findet und auch aus anderen Rechtsgebieten völkerrechtliche Argumentationen aus der Konvention in Behörden und Gerichte getragen werden.