Gewerbeerlaubnis für Prostitution nur bei gewährleistetem Notfallruf

Prostitutionsstätten müssen über ein „sachgerechtes Notrufsystem“ verfügen.
Sachgerecht sind allein solche Notrufsysteme, welche im Fall eines Übergriffs effektiven Schutz bieten. Dazu gehört nicht nur die jederzeit mögliche Absetzung des Notrufs, sondern auch die Gewährleistung, dass das Absetzen eines Notrufs automatisch Folgemaßnahmen auslöst, die dazu führen, dass der in Not geratenen Prostituierten im Fall eines Übergriffs schnell und erfolgversprechend geholfen wird. Hierzu bedarf es einer im Einzelnen und im Voraus festgelegten Interaktionskette, an deren Ende in jedem Fall schnellstmögliche und adäquate Hilfe geleistet wird.
Eine solche effektive Hilfe kann grundsätzlich nur durch im Betrieb anwesende und jederzeit verfügbare Personen, welche unmittelbar durch Auslösen des Notrufs alarmiert werden und jederzeit unverzüglich Zutritt zur Räumlichkeit der sexuellen Dienstleistung haben, geleistet werden. Auch muss die alarmierte Person gemäß § 25 Abs. 2 ProstSchG über die erforderliche Zuverlässigkeit verfügen.
In keinem Fall sachgerecht ist ein Notrufkonzept, nach dem die Hilfeleistung durch andere im Betrieb anwesende Prostituierte erfolgen soll.
(Leitsätze der Redaktion)
Beschluss des VG Minden vom 16.05.2023, 3 L 276/23

Aus den Gründen:
Der gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO gestellte Antrag, […] hat keinen Erfolg. […] Der Antrag ist […] unbegründet.
[…] Die Anordnung der sofortigen Vollziehung der nachträglichen Auflage gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO ist in formeller Hinsicht nicht zu beanstanden. Insbesondere genügt die Begründung für die Anordnung der sofortigen Vollziehung (Seite 3 f. des Bescheids) den Anforderungen des § 80 Abs. 3 VwGO. Dem Antragsgegner war der Ausnahmecharakter des Sofortvollzuges ersichtlich bewusst und der Begründung lässt sich entnehmen, dass er eine sofortige Vollziehung ausnahmsweise für geboten hielt. Weitergehende Anforderungen stellt § 80 Abs. 3 VwGO nicht. (Vgl. nur OVG NRW, Beschlüsse vom 25. März 2015 – 4 B 1480/14 – und vom 9. Juni 2004 – 18 B 22/04 -, jeweils juris, Rn. 2 f., m. w. N.)
Die im Rahmen des § 80 Abs. 5 Satz 1 Var. 2, Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO vom Gericht vorzunehmende Interessenabwägung geht zu Lasten der Antragstellerin aus. Das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der Auflage überwiegt gegenüber dem Interesse der Antragstellerin, von einer Vollziehung vorläufig verschont zu bleiben, denn die nachträgliche Auflage erweist sich nach der im vorliegenden Verfahren gebotenen und auch nur möglichen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage als offensichtlich rechtmäßig.

Rechtsgrundlage für die nachträgliche Verbindung der Erlaubnis zum Betrieb einer Prostitutionsstätte nach § 12 ProstSchG mit einer Auflage ist § 17 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Satz 2 ProstSchG. Danach kann die Erlaubnis inhaltlich beschränkt oder mit Auflagen verbunden werden, soweit dies zum Schutz der Sicherheit, der Gesundheit oder der sexuellen Selbstbestimmung der im Prostitutionsgewerbe tätigen Prostituierten, der Beschäftigten sowie der Kundinnen und Kunden erforderlich ist (Satz 1 Nr. 1). Unter denselben Voraussetzungen ist die nachträgliche Aufnahme, Ergänzung und Änderung von Auflagen zulässig (Satz 2).
Die in Ziffer I. des Erlaubnis-Änderungsbescheids vom 22.03.2023 enthaltene Ergänzung des Erlaubnisbescheids vom 18.07.2022 um den Passus
„4. Der Betrieb der Prostitutionsstätte „I.“ in der „B. Str., I1.“ ist nur erlaubt, sofern Sie oder ein/e berechtigte/r Mitarbeiter/in gem. § 25 (2) ProstSchG während der Öffnungszeiten dauerhaft anwesend sind.“
ist als nachträgliche Aufnahme einer Auflage auszulegen […].
Die Tatbestandsvoraussetzungen für die nachträgliche Aufnahme der Auflage liegen mit Blick auf die von der Antragstellerin betriebene Prostitutionsstätte vor. Denn diese erfüllt nicht die in § 18 Abs. 2 Nr. 2 ProstSchG niedergelegte Mindestanforderung an Prostitutionsstätten, wonach die einzelnen für sexuelle Dienstleistungen genutzten Räume über ein „sachgerechtes Notrufsystem“ verfügen müssen.
Der unbestimmte Rechtsbegriff des sachgerechten Notrufsystems in § 18 Abs. 2 Nr. 2 ProstSchG unterliegt dabei der vollen verwaltungsgerichtlichen Kontrolle. Die unter der Ziffer 18.2.2 der Richtlinie des Ministeriums für Wirtschaft, Innovation, Digitalisierung und Energie des Landes Nordrhein-Westfalen zum Vollzug des Prostituiertenschutzgesetzes gegenüber dem Prostitutionsgewerbe (RL ProstSchG-Gewerbe) vorgenommene Konturierung dieses Rechtsbegriffs entfaltet für das beschließende Gericht keine Bindungswirkung. Vielmehr hat das Gericht bei der Nachprüfung eines von den Verwaltungsbehörden angewandten unbestimmten Rechtsbegriffs und bei dessen Konkretisierung die allgemeinen juristischen Auslegungsregeln zu beachten; vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 17. November 2021 – 29 K 8461/18 -, juris, Rn. 98 ff., m. w. N.
Hier ist maßgeblich auf den Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung abzustellen. Die Ausrüstung der für sexuelle Dienstleistungen genutzten Räume mit einer Notruffunktion soll zum Schutz vor Übergriffen durch Kunden und Kundinnen sowie zum schnellen Zugang zu Hilfe beitragen; neben der technischen Funktionalität kommt es auch darauf an, ob im Fall der Betätigung des Notrufs geeignete Maßnahmen ausgelöst werden, die dem Schutz der Prostituierten dienen. Die Eignung der Vorrichtung ist daher im Kontext des jeweiligen Betriebskonzepts zu beurteilen. Bei der jeweiligen technischen Lösung sind die konkreten Rahmenbedingungen des Betriebs zu berücksichtigen; vgl. die Begründung des Entwurfs eines Gesetzes zur Regulierung des Prostitutionsgewerbes sowie zum Schutz von in der Prostitution tätigen Personen, BT-Drs. 18/8556, S. 83.
Sachgerecht sind danach allein solche Notrufsysteme, welche nach den Gegebenheiten des jeweiligen Betriebs im Fall eines Übergriffs effektiven Schutz bieten. In den Blick zu nehmen sind dabei einerseits die Absetzung des Notrufs und andererseits die durch diesen ausgelösten Folgemaßnahmen.
Hierbei ist sicherzustellen, dass den Prostituierten die Absetzung eines Notrufs zu jeder Zeit möglich ist. Dies gilt insbesondere im unmittelbaren Zusammenhang mit der Erbringung der sexuellen Dienstleistung. Daher genügt es nicht bereits, wenn sich eine Notrufvorrichtung im jeweiligen Raum befindet. Erforderlich ist vielmehr, dass diese für die Prostituierten ohne Weiteres von dem konkreten Ort aus betätigt werden kann, welcher nach dem Betriebskonzept im jeweiligen Raum für die Erbringung der sexuellen Dienstleistung vorgesehenen ist oder tatsächlich hierfür genutzt wird. Werden die sexuellen Dienstleistungen in einem Bett erbracht, muss die Notrufvorrichtung demnach so in der Nähe dieses Bettes angebracht sein, dass ein Notruf ohne aufzustehen abgesetzt werden kann; vgl. VG Minden, Beschluss vom 17. Dezember 2019 – 3 L 1232/19 – juris, Rn. 55; Weidtmann-Neuer, in: PdK Bund, Teil K-2g, ProstSchG, 4. Fassung 2020, § 18 Rn. 3.
Werden im jeweiligen Raum mehrere Orte für die Erbringung sexueller Dienstleistungen genutzt, ist die Erreichbarkeit der Notrufvorrichtung entsprechend für jeden dieser Orte sicherzustellen. Zu berücksichtigen ist ferner die Art der im Betrieb angebotenen sexuellen Dienstleistungen. Beinhaltet diese beispielsweise eine Einschränkung der Bewegungsfreiheit der Prostituierten, ist dafür Sorge zu tragen, dass auch in diesem Fall durch eine geeignete Vorrichtung ein Notruf ausgelöst werden kann. Auch muss das Notrufsystem so ausgestaltet sein, dass es nicht durch ein Eingreifen des Kunden bzw. der Kundin wieder außer Kraft gesetzt werden kann; vgl. entsprechend auch Ziffer 18.2.2 der RL ProstSchG-Gewerbe.
Ein Notrufsystem ist überdies nur dann sachgerecht, wenn gewährleistet ist, dass das Absetzen eines Notrufs automatisch Folgemaßnahmen auslöst, die dazu führen, dass der oder dem in Not geratenen Prostituierten im Fall eines Übergriffs durch einen Kunden oder eine Kundin schnell und erfolgversprechend geholfen wird. Hierzu bedarf es einer im Einzelnen und im Voraus festgelegten Interaktionskette, an deren Ende in jedem Fall schnellstmögliche und adäquate Hilfe geleistet wird. Eine solche effektive Hilfe kann grundsätzlich nur durch im Betrieb anwesende und jederzeit verfügbare Personen, welche unmittelbar durch Auslösen des Notrufs etwa durch ein akustisches oder visuelles Signal alarmiert werden und jederzeit unverzüglich Zutritt zur Räumlichkeit der sexuellen Dienstleistung haben, geleistet werden; vgl. entsprechend auch Ziffer 18.2.2 der RL ProstSchG-Gewerbe.
Ferner muss die durch einen Notruf alarmierte Person über die allgemeine Pflicht zur Hilfeleistung hinaus gegenüber dem Betreiber bzw. der Betreiberin der Prostitutionsstätte zum Eingreifen verpflichtet und für die effektive Hilfeleistung im Fall eines Übergriffs qualifiziert sein, zumal eine effektive Hilfeleistung anderenfalls nicht sichergestellt ist. Überdies muss die alarmierte Person gemäß § 25 Abs. 2 ProstSchG über die erforderliche Zuverlässigkeit verfügen. In keinem Fall sachgerecht ist ein Notrufkonzept, nach dem die Hilfeleistung durch andere im Betrieb anwesende Prostituierte erfolgen soll. Dies gilt auch dann, wenn sich diese gegenüber dem Betreiber bzw. der Betreiberin der Prostitutionsstätte vertraglich zum Einschreiten in Notsituationen verpflichtet haben. Abgesehen davon, dass eine erfolgversprechende Hilfeleistung so nicht gewährleistet werden kann, würde es gerade auch dem mit der Aufnahme des sachgerechten Notrufsystems in den Katalog der Mindestanforderungen an Prostitutionsstätten in § 18 Abs. 2 ProstSchG intendierten Schutzzweck zuwiderlaufen, wenn das Absetzen des Notrufs dazu führt, dass sich weitere im Betrieb befindliche Prostituierte in Gefahr bringen müssen. Es ist mit der gesamten gesetzlichen Konzeption des ProstSchG nicht vereinbar, die dem Betreiber bzw. der Betreiberin einer Prostitutionsstätte auferlegten Pflichten auf die im Betrieb tätigen Prostituierten abzuwälzen. Ebenfalls nicht ausreichend ist eine Hilfeleistung durch andere im Betrieb anwesende und/oder dort beschäftigte Personen, welche die vorgenannten qualitativen Voraussetzungen nicht erfüllen (z. B. Hauswirtschafter oder Küchenkräfte); vgl. bereits VG Minden, Beschluss vom 6. Oktober 2022 – 3 L 579/22 -, juris, Rn. 64.
Dies gilt selbst dann, wenn diese nicht qualifizierten Personen angehalten werden, ggf. einen Notruf an die Polizei abzusetzen und sich die Prostitutionsstätte in unmittelbarer Nähe einer Polizeiwache befindet. Denn angesichts der mit den Umständen der sexuellen Dienstleistung einhergehenden besonderen Verletzlichkeit sowie der überragenden Bedeutung der in Rede stehenden Rechtsgüter der Prostituierten, namentlich insbesondere ihrer sexuellen Selbstbestimmung und körperlichen Unversehrtheit, ist eine schnellstmögliche Hilfeleistung sicherzustellen. Durch weitere erforderliche Schritte wie das Alarmieren und Ausrücken der Polizei, Anfahrtswege o. ä. entstehende Verzögerungen sind vor diesem Hintergrund nicht hinnehmbar. Regelmäßig wird daher die Beschäftigung wenigstens einer dezidierten Wachperson erforderlich sein; vgl. VG Minden, Beschluss vom 6. Oktober 2022 – 3 L 579/22 -, juris, Rn. 64.

Hieran gemessen erweist sich das in der Prostitutionsstätte der Antragstellerin nach dem genehmigten Betriebskonzept vorgesehene Notrufsystem als offensichtlich nicht sachgerecht.
Ungeachtet aller weiteren Umstände sind jedenfalls die danach bei Auslösung eines Notrufs vorgesehenen Folgemaßnahmen vollkommen unzureichend, um die erforderliche effektive Hilfeleistung für den Fall eines Übergriffs sicherzustellen. Vielmehr bleibt es nach dem Betriebskonzept schlicht dem Zufall überlassen, ob und wann im Fall eines Übergriffs qualifizierte Hilfe eintrifft. Zwar soll nach dem Betriebskonzept durch die Betätigung des in jedem Verrichtungszimmer in der Nähe des Bettes befindlichen Alarmtasters ein im gesamten Betrieb zu hörendes akustisches Signal ausgelöst werden und auf einer zentralen Empfangseinheit angezeigt werden, in welchem Zimmer der Alarm ausgelöst wurde. Zusätzlich sollen die Geschäftsführerin der Antragstellerin sowie ihre Stellvertreterin per SMS benachrichtigt werden, welche „eine Erreichbarkeit über 24h an 365 Tagen im Jahr für Notfälle“ zusichern und sich verpflichten, „unmittelbar nach Auslösung des Alarms vor Ort im Betrieb vorstellig zu werden und Hilfe zu leisten“. Abgesehen davon, dass eine solche ständige Erreichbarkeit vollkommen unrealistisch ist, sieht das Notrufkonzept weder vor, dass diese Personen während der Öffnungszeiten im Betrieb anwesend sind, noch lässt sich dem Betriebskonzept entnehmen, ob sie – über ihre vom Antragsgegner bei Erlaubniserteilung geprüfte Zuverlässigkeit gemäß § 25 Abs. 2 ProstSchG hinaus – nach den oben aufgestellten Maßstäben für eine erfolgversprechende Hilfeleistung qualifiziert sind. Vielmehr ist vorgesehen, dass im Notfall zunächst die anderen Prostituierten bzw. Mieterinnen Hilfe leisten sollen, was – wie zuvor dargestellt – im Fall eines Übergriffs eine völlig unangemessene und ineffektive betriebliche Reaktion darstellt. Überdies ist selbst unter Berücksichtigung der Ausführungen der Antragstellerin, wonach im Betrieb ständig Daueruntermieterinnen leben und den Aufzeichnungen über den Zahlungsverkehr entnommen werden könne, dass sich ständig mehr als nur eine Person im Betrieb aufhalte, nach dem Betriebskonzept nicht einmal die Anwesenheit einer weiteren – unqualifizierten – Person gewährleistet. Mit Blick auf die Geschäftsführerin bzw. deren Stellvertreterin ist nach der Beschreibung der typischen Betriebsabläufe im Betriebskonzept lediglich eine tägliche Anwesenheit „um die Mittagszeit für ca. 1,5 Stunden“ vorgesehen. […]

Die nachträgliche Aufnahme der Auflage in die Betriebserlaubnis ist auch nicht ermessensfehlerhaft. Der Antragsgegner hat das ihm nach § 17 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Satz 2 ProstSchG zustehende Ermessen erkannt und von diesem dem Zweck der Ermächtigung entsprechend Gebrauch gemacht. […] Ebenfalls führt es nicht zur Rechtswidrigkeit der nachträglichen Auflage, dass der Antragsgegner die Erlaubnis rechtsfehlerhaft trotz des unzureichenden Notrufsystems erteilt hat, eine Betriebserlaubnis dieses Inhalts folglich schon gar nicht hätte erteilt werden dürfen. […]
Die gewählte Auflage ist auch verhältnismäßig. Sie ist zum Schutz der Sicherheit, der Gesundheit und der sexuellen Selbstbestimmung der im Prostitutionsgewerbe tätigen Prostituierten geeignet. Sie fördert den Schutz, indem sie zumindest die dauerhafte Anwesenheit einer nach § 25 Abs. 2 ProstSchG zuverlässigen Person während des Betriebs der Prostitutionsstätte und somit eine schnelle Reaktion gewährleistet sowie verhindert, dass die Pflicht der Betreiberin zur Hilfeleistung – wie bislang – faktisch auf die im Betrieb anwesenden Prostituierten abgewälzt wird. Das Gericht versteht die streitgegenständliche Auflage dabei geltungserhaltend so, dass die zusätzlich dauerhaft anwesende Person vordringlich Wachaufgaben wahrzunehmen hat, also keinen anderweitigen Verrichtungen im Betrieb nachgehen darf, die eine unmittelbare Reaktion auf Notfälle in irgendeiner Art und Weise beeinträchtigen. Bei jedem anderen Verständnis der Auflage wäre auch diese wiederum nicht geeignet. Mit der Maßgabe dieses verwaltungsgerichtlichen Auslegungshinweises kann die Geeignetheit der streitgegenständlichen Auflage noch angenommen werden, auch wenn das Notrufsystem selbst unter ihrer Berücksichtigung weiterhin nicht den Mindestanforderungen genügt.
Die Auflage ist auch erforderlich. Mildere Mittel sind nicht ersichtlich. Im Gegenteil hätte vielmehr eine Rücknahme der Erlaubnis nach § 23 Abs. 4 ProstSchG i. V. m. § 48 Abs. 1, Abs. 3 VwVfG nahegelegen […]. Denn letztlich vermag eine Auflage höchstens einzelne Aspekte eines ansonsten sachgerechten Notrufsystems zu ergänzen. Ein solches dem Grunde nach zu entwickeln, bleibt indes die originäre Aufgabe des Betreibers bzw. der Betreiberin einer Prostitutionsstätte, welcher bzw. welche dieses gemäß § 16 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 5 ProstSchG in dem der Erlaubnis nach § 12 Abs. 1, Abs. 2 ProstSchG zugrundliegenden Betriebskonzept darzulegen hat. Entsprechend genügt das Notrufsystem in der Prostitutionsstätte der Antragstellerin selbst unter Berücksichtigung der Auflage weiterhin nicht den zuvor dargestellten Anforderungen, weshalb die tatbestandlichen Voraussetzungen für eine Rücknahme der Erlaubnis noch immer vorliegen dürften. Dies führt aber nicht zur Rechtswidrigkeit der Auflage, welche einen deutlich geringeren Eingriff in die Rechtsgüter und damit letztlich keine Rechtsverletzung der Antragstellerin darstellt.
Die Auflage ist schließlich auch angemessen, zumal die in die Abwägung einzustellenden, besonders schutzbedürftigen und hochrangigen Rechtsgüter der sexuellen Selbstbestimmung und körperlichen Unversehrtheit der im Betrieb tätigen Prostituierten die bloß wirtschaftlichen Interessen der Antragstellerin weitaus überwiegen. […] Insoweit die Antragstellerin außerdem bemängelt, eine dauerhafte Anwesenheit der Geschäftsführerin oder ihrer Stellvertreterin im Betrieb führe in Ansehung der Öffnungszeiten von 24 Stunden an 7 Tagen pro Woche zu Verstößen gegen das Arbeitszeitgesetz, übersieht sie völlig, dass ihr nach der Auflage selbstverständlich auch eine Reduzierung der Öffnungszeiten oder die Einstellung weiterer den Anforderungen der Auflage genügender Personen offensteht. […]
Auch die allgemeine Interessenabwägung fällt zum Nachteil der Antragstellerin aus. Es besteht im vorliegenden Fall ein überwiegendes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung der angefochtenen Auflage. Im Interesse der Allgemeinheit ist es nicht hinnehmbar, dass die Antragstellerin unter Ausnutzung des Suspensiveffekts ihrer Anfechtungsklage bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens den Betrieb ihrer Prostitutionsstätte ohne sachgerechtes Notrufsystem fortsetzt. Andernfalls droht eine Gefährdung der besonders schutzbedürftigen und hochrangigen Rechtsgüter der sexuellen Selbstbestimmung und körperlichen Unversehrtheit der im Betrieb tätigen Prostituierten. Demgegenüber sind die wirtschaftlichen Interessen der Antragstellerin von geringerem Gewicht. […]
Lediglich ergänzend weist die Kammer darauf hin, dass eine Nichteinhaltung der streitgegenständlichen Auflage – auch bereits während des vorliegenden Verfahrens des vorläufigen Rechtsschutzes – erhebliche Zweifel an der gewerberechtlichen Zuverlässigkeit der Antragstellerin begründen dürfte.