STREIT 1/2024
S. 43-46
OVG Koblenz, §§ 15, 19 LPersVG Rheinland-Pfalz
Reine Frauenliste darf zur Personalratswahl zugelassen werden
Die Zusammensetzung einer Liste als reine „Frauenliste“ begründet nicht die Anfechtbarkeit der Personalratswahl.
Bei § 15 Abs. 1 Satz 3 LPersVG handelt es sich schon nicht um eine wesentliche Bestimmung über das Wahlverfahren nach § 19 Abs. 1 Satz 1 LPersVG. Dessen ungeachtet ist unter den derzeitigen Verhältnissen eine reine „Frauenliste“ mit einer entsprechenden Themen- und Schwerpunktsetzung von sachlichen, nach dem Normprogramm des § 15 Abs. 1 Satz 3 LPersVG anerkennungswürdigen Gründen getragen.
Es bestehen auch deshalb keine durchgreifenden Bedenken gegen eine „Frauenliste“, weil der Personalrat in seiner täglichen Arbeit mit den Problemen von Frauen unmittelbar konfrontiert ist und ihm daher eine maßgebliche Rolle bei der Beseitigung von Nachteilen und der Durchsetzung der Geschlechtergerechtigkeit zukommt.
(Leitsätze der Redaktion)
Beschluss des OVG Koblenz vom 04.10.2022 – 5 A 11514/21
Aus den Gründen:
I.
Die Beteiligten streiten über die Gültigkeit der Wahl zum Personalrat des A …s des B … – in C* … am 17. März 2021.
Bei dieser turnusgemäß durchgeführten Wahl traten drei Listen an […].
Mit am 29. März 2021 beim Verwaltungsgericht eingegangenem Schriftsatz hat die Antragstellerin die Personalratswahl angefochten. Zur Begründung hat sie geltend gemacht, die Wahl sei durch die Liste 3 sittenwidrig beeinflusst worden. […] Zudem habe die Liste 3 als reine „Frauenliste“ überhaupt nicht zur Wahl zugelassen werden dürfen. […]
Das Verwaltungsgericht hat den Wahlanfechtungsantrag […] abgelehnt. […]
Gegen diese Entscheidung hat die Antragstellerin Beschwerde eingelegt. […]
II.
Die zulässige Beschwerde hat in der Sache keinen Erfolg.
Das Verwaltungsgericht hat den Antrag der Antragstellerin, die Wahl zum Personalrat des A …s des B … in C* … am 17. März 2021 für ungültig zu erklären, zu Recht abgelehnt. Die Voraussetzungen für eine erfolgreiche Wahlanfechtung liegen nicht vor. […]
Zwar erfüllt der Antrag der Antragstellerin […] die formellen Voraussetzungen für die Anfechtung der Wahl. Ein relevanter Wahlfehler im Sinne von § 19 Abs. 1 Satz 1 LPersVG ist indes nicht gegeben. Die Liste 3 hat die streitgegenständliche Personalratswahl weder nach § 18 Abs. 1 Satz 1 LPersVG in einer gegen die guten Sitten verstoßenden Weise beeinflusst (1.) noch liegen entgegen § 9 Abs. 2 WOLPersVG zwei Wahlvorschläge einer Gewerkschaft vor (2.). Auch die Zusammensetzung der Liste 3 als reine „Frauenliste“ rechtfertigt nicht die Anfechtung der Wahl (3.).
1. Die Liste 3 hat die Wahl nicht nach § 18 Abs. 1 Satz 1 LPersVG als sogenannte Tarnliste sittenwidrig beeinflusst. […]
2. Auf der Grundlage dieser Feststellungen ist auch kein Verstoß gegen § 9 Abs. 2 WOLPersVG gegeben. Denn es liegen nicht zwei Wahlvorschläge einer Gewerkschaft vor.
3. Die Zusammensetzung der Liste 3) als reine „Frauenliste“ begründet ebenfalls nicht die Anfechtbarkeit der Wahl.
Nach § 15 Abs. 1 Satz 3 LPersVG sollen die Geschlechter in den Wahlvorschlägen entsprechend ihrem Zahlenverhältnis vertreten sein. Dieser Vorgabe wird die allein aus Frauen bestehende Liste 3 erkennbar nicht gerecht. Dennoch kann die Wahlanfechtung auf diese Abweichung nicht gestützt werden. Denn bei § 15 Abs. 1 Satz 3 LPersVG handelt es sich schon nicht um eine wesentliche Bestimmung über das Wahlverfahren nach § 19 Abs. 1 Satz 1 LPersVG (a). Dessen ungeachtet wäre die Abweichung von ihrem Normprogramm hier ausnahmsweise zulässig (b).
a) Bei § 15 Abs. 1 Satz 3 LPersVG handelt es sich nicht um eine wesentliche Bestimmung über das Wahlverfahren nach § 19 Abs. 1 Satz 1 LPersVG.
Wesentliche Bestimmungen in diesem Sinne sind nur solche, die tragende Grundprinzipien des Personalvertretungsrechts und der Personalratswahl enthalten. Dies setzt grundsätzlich voraus, dass es sich bei der in Rede stehenden Norm um eine zwingende Vorschrift (sogenannte Muss-Vorschrift) handelt, die sowohl im Landespersonalvertretungsgesetz als auch in der Wahlordnung normiert sein kann (vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 18. April 1978 – 6 P 34.78 –, juris Rn. 18; BAG, Beschluss vom 14. September 1988 – 7 ABR 93/87 –, juris Rn. 16; HessVGH, Beschluss vom 7. März 1957 – BPV 1/56 –, Bl. 367 [368]). Die Verletzung von bloßen Soll-Vorschriften rechtfertigt demgegenüber eine Wahlanfechtung in der Regel nicht (vgl. etwa Renninger, in: Lautenbach/Renninger/Beckerle/Enke/Liebscher-Kuhn [Hrsg.], a.a.O., § 19 Rn. 11 m.w.N.), weil der Gesetzgeber sie auf der Rechtsfolgenseite mit einer geringeren Verbindlichkeit ausgestaltet hat, was regelmäßig zum Ausdruck bringt, dass sie keine tragenden Grundprinzipien im vorgenannten Sinne betreffen. Dieses Verständnis trägt zudem dem Umstand Rechnung, dass das Wahlverfahren detailliert geregelt ist und im Sinne der Rechtssicherheit (vgl. hierzu weitergehend für die Wahlanfechtung im Betriebsverfassungsrecht Kreutz, in: Wiese/Kreutz/Oetker/Raab/u.a. [Hrsg.], a.a.O., § 19 BetrVG Rn. 15) Verfahrensverstöße gegen (bloße) Ordnungsvorschriften nicht das gesamte Wahlergebnis in Frage stellen sollen (vgl. Thüsing, in: Richardi [Hrsg.], BetrVG, 17. Aufl. 2022, § 19 BetrVG Rn. 5).
Das schließt – wie die Antragstellerin zu Recht einwendet – allerdings nicht aus, dass einzelne Soll-Bestimmungen ausnahmsweise als wesentliche Wahlvorschriften anzusehen sind, wenn sie gleichwohl elementare Grundprinzipien der Personalratswahl oder tragende Grundsätze des Personalvertretungsrechts berühren und deshalb von ihrer Zwecksetzung her als wesentlich einzustufen sind (vgl. etwa BAG, Beschluss vom 13. Oktober 2004 – 7 ABR 5/04 –, juris Rn. 12; Beschluss vom 13. November 1991 – 7 ABR 8/91 –, juris Rn. 14; Beschluss vom 29. Januar 1965 – 1 ABR 8/64 –, juris Rn. 4 ff.; OVG NRW, Beschluss vom 22. Januar 1998 – 1 A 4257/97.PVL –, juris Rn. 12 ff.; Koch, in: Müller-Glöge/Preis/Schmidt [Hrsg.], Erfurter Kommentar zum Arbeitsrecht, 22. Aufl. 2022, § 19 BetrVG Rn. 2; Kreutz, in: Wiese/Kreutz/Oetker/Raab/u.a. [Hrsg.], a.a.O., § 19 BetrVG Rn. 17 ff. m.w.N.). Das ist bezogen auf § 15 Abs. 1 Satz 3 LPersVG (ausgehend von der durch den Gesetzgeber gewählten Regelungsstruktur) aber nicht der Fall (vgl. Renninger, in: Lautenbach/Renninger/Beckerle/Enke/Liebscher-Kuhn [Hrsg.], a.a.O., § 15 Rn. 14; § 19 Rn. 12; in der Tendenz strenger Hofe, in: Küssner/Hofe/Stöhr [Hrsg.], a.a.O., § 15 LPersVG Rn. 3a, der jedenfalls bei gleichzeitiger Verletzung ergänzender und zwingender Vorgaben der Wahlordnung einen Wahlanfechtungsgrund befürwortet).
Der rheinland-pfälzische Landesgesetzgeber hat der Norm bewusst nicht das Gewicht einer Muss-Vorschrift gegeben. Anders als etwa der Bundesgesetzgeber in § 15 Abs. 2 BetrVG, der niedersächsische Landesgesetzgeber in § 17 Abs. 2 Satz 2 NPersVG (vgl. hierzu weitergehend, insbesondere zur prozeduralen Komponente dieser Norm OVG Nds, Beschluss vom 28. August 2014 – 18 LP 5/14 –, juris Rn. 63 ff.) oder der baden-württembergische Landesgesetzgeber in § 13 Abs. 5 LPVG BW hat er sich – trotz der im Verlauf des Gesetzgebungsverfahrens erhobenen Forderung, Fragen der Geschlechterrepräsentanz durch Muss-Bestimmungen zu regeln (vgl. PlPr 12/27 vom 25. Juni 1992, S. 2200 [2209]) – im Landespersonalvertretungsgesetz insoweit durchgängig für Soll-Vorschriften entschieden (PlPr 12/35 vom 11. November 1992 S. 2812 [2816]). Erst in der ergänzend hierzu erlassenen Wahlordnung finden sich die Geschlechtergerechtigkeit betreffende Muss-Bestimmungen. Für das Wahlausschreiben sieht § 6 Abs. 2 Nr. 3 WOLPersVG etwa vor, dass es Angaben über die Anteile der Geschlechter in der Dienststelle enthalten muss. § 6 Abs. 2 Nr. 8 WOLPersVG verlangt zudem den Hinweis darauf, dass die Geschlechter in den Wahlvorschlägen entsprechend ihrem Zahlenverhältnis vertreten sein sollen (§ 15 Abs. 1 Satz 3 LPersVG). Schon dieser Vergleich verdeutlicht, dass zwingende Vorgaben nur vorgesehen sind, wenn es darum geht, die Wählerschaft für die Frage der Geschlechtergleichbehandlung zu sensibilisieren, nicht aber dann, wenn die Wahlfreiheit als solche berührt ist.
Zur Erreichung des – im Lichte von Art. 3 Abs. 2 Satz 2 GG – verfolgten Ziels, die „anteilige Vertretung von Frauen und Männern in den Gremien“ zu erreichen (LT-Drs. 12/1562, S. 1), bedient sich der Gesetzgeber vielmehr eines mittelbaren Regelungsansatzes, indem er bezogen auf die Wahlvorschläge verlangt, dass die Geschlechter hierauf entsprechend ihrem Zahlenverhältnis vertreten sein sollen. Er formuliert damit eine Zielvorgabe, mit der aber erkennbar – zu Recht weist die Antragstellerin insoweit selbst auf den Aspekt hin, dass erhebliche Schwierigkeiten dabei bestehen können, überhaupt ausreichend Kandidaten zu finden, um dem Geschlechterproporz gerecht werden zu können – keine Zwangskandidatur verknüpft sein soll. Damit trägt das Gesetz dem elementaren Grundsatz Rechnung, dass die Wähler ihre Kandidaten frei und ohne Vorgaben wählen, aber auch aufstellen können. Der Grundsatz der formalen Wahlgleichheit ist nämlich nicht auf den eigentlichen Wahlakt beschränkt, sondern bezieht sich auch auf die Wahlvorbereitung und das Wahlvorschlagsrecht (vgl. hierzu BAG, Beschluss vom 16. März 2005 – 7 ABR 40/04 –, juris Rn. 33 ff.; Schmidt/Trebinger/Linsenmaier/Schelz, in: Fitting [Begr.], BetrVG, 31. Aufl. 2022, § 15 BetrVG Rn. 14, jeweils m.w.N.).
Nimmt man diesen Ausgangspunkt ernst und berücksichtigt insoweit zudem, dass der Gesetzgeber sich des Spannungsverhältnisses zwischen der Wahlfreiheit einerseits und dem verfassungsrechtlichen Auftrag, dem Gleichbehandlungsgebot nach Art. 3 Abs. 2 Satz 2 GG auch in der gesellschaftlichen Wirklichkeit Geltung zu verschaffen, andererseits, bewusst war, hätte es, um bei § 15 Abs. 1 Satz 3 LPersVG von einer wesentlichen Wahlvorschrift ausgehen zu können, einer eindeutigen dahingehenden gesetzgeberischen Festlegung bedurft. Hierauf, wie im Übrigen auch auf die Verpflichtung, eine Abweichung von der Soll-Vorschrift begründen zu müssen (zu entsprechenden Pflichten vgl. etwa § 17 Abs. 2 Satz 2 NPersVG und § 13 Abs. 5 LPVG BW) – was ebenfalls den Grundsatz der Wahlfreiheit berührte und in der Folge schwierige rechtliche Fragen etwa nach der Darlegungslast hinsichtlich der insoweit geltend gemachten Gründe nach sich zöge – hat der Gesetzgeber indes verzichtet.
Mit anderen Worten ist festzuhalten, dass das Gebot des § 15 Abs. 1 Satz 3 LPersVG – auch wenn es in § 15 LPersVG unter der Überschrift „Wahlgrundsätze“ normiert ist – nicht zu den überkommenen elementaren Wahlgrundsätzen des Personalwahlrechts gehört, sondern mit diesen konfligieren kann und grundsätzlich als Eingriff in diese im Lichte von Art. 3 Abs. 2 GG einer Rechtfertigung bedarf.
Damit ist – ohne klare dahingehende gesetzgeberische Entscheidung – § 15 Abs. 1 Satz 3 LPersVG nicht ausnahmsweise trotz der Ausgestaltung als Soll-Vorschrift als wesentliche Wahlvorschrift zu verstehen. Ungeachtet seiner verfassungsrechtlichen Fundierung, auf welche die Antragstellerin zu Recht hinweist, und des Umstandes, dass das Landespersonalvertretungsgesetz auch an anderer Stelle Bestimmungen zur Geschlechterrepräsentanz (vgl. etwa § 16 Abs. 1 Satz 3 LPersVG) enthält, berührt § 15 Abs. 1 Satz 3 BetrVG ausgehend von vorstehenden Feststellungen auch im Übrigen keinen die Anfechtung der Personalratswahl rechtfertigenden Grundsatz des Personalvertretungsrechts (vgl. i.E. ebenso für § 18 Abs. 2 Bundespersonalvertretungsgesetz – BPersVG – Behmenburg, in: Ricken [Hrsg.], BeckOK BPersVG, 9. Edition, Stand: 1. Juni 2022, § 18 BPersVG Rn. 1; für § 17 Abs. 7 BPersVG a.F. Dörner, in: Richardi/Dörner/Weber [Hrsg.], Personalvertretungsrecht, 5. Aufl. 2020, § 17 Rn. 30; Fischer/Goeres/Gronimus/Lechtermann, in: Franke/Weiß [Hrsg.], a.a.O., § 17 BPersVG, Rn. 24; Sommer, in: Ilbertz/Widmaier/Sommer, Bundespersonalvertretungsgesetz, 14. Aufl. 2018, § 17 Rn. 26; Schlatmann, in: Lorenzen/Gerholg/Schlatmann/Rehak/Hebeler/Ramm/Sachadae [Hrsg.], BPersVG, Werkstand: 230. Aktualisierung, September 2022, § 17 Rn. 24; tendenziell strenger Berg, in: Altvater/Baden/Berg/Kröll/Noll/Seulen [Hrsg.], BPersVG, 8. Aufl. 2013, § 17 Rn. 13 f.; für § 20 Abs. 1 Satz 3 BPersVG a.F. OVG NRW, Beschluss vom 22. Januar 1998 – 1 A 4257/97.PVL –, juris Rn. 12 sowie für § 15 Abs. 1 BetrVG Jacobs, in: Wiese/Kreutz/Oetker/Raab/u.a. [Hrsg.], a.a.O., § 15 BetrVG Rn. 13 f.; Koch, in: Müller-Glöge/Preis/Schmidt [Hrsg.], a.a.O., § 15 BetrVG Rn. 1; Thüsing, in: Richardi [Hrsg.], a.a.O., § 15 BetrVG Rn. 21 jeweils m.w.N.).
Da § 15 Abs. 1 Satz 3 LPersVG mithin keine wesentliche Bestimmung im Sinne von § 19 Abs. 1 Satz 1 LPersVG darstellt, kann auf einen etwaigen Verstoß gegen die Norm die Wahlanfechtung nicht gestützt werden. Auf die Frage, ob – wie von der Antragstellerin weiter geltend gemacht – bewusst von der Vorschrift abgewichen wurde bzw. ob ein qualifizierter, weil besonders gewichtiger Verstoß vorliegt, kommt es daher schon nicht an (vgl. Kreutz, in: Wiese/Kreutz/Oetker/Raab/u.a. [Hrsg.], a.a.O., § 19 BetrVG Rn. 17, 20 a.E.; Schmidt/Trebinger/Linsenmaier/Schelz, in: Fitting [Begr.], BetrVG, 31. Aufl. 2022, § 15 BetrVG Rn. 2).
b) Dessen ungeachtet käme eine Wahlanfechtung wegen eines Verstoßes gegen eine Soll-Bestimmung – unabhängig von der Frage, ob und inwieweit dann überhaupt ein Verstoß gegeben ist – nur in Betracht, wenn für die Abweichung kein beachtlicher oder vernünftiger Grund gegeben wäre (vgl. BAG, Beschluss vom 13. November 1991 – 7 ABR 8/91 –, juris Rn. 20; OVG NRW, Beschluss vom 22. Januar 1998 – 1 A 4257/97.PVL –, juris Rn. 14; Koch, in: Müller-Glöge/Preis/Schmidt [Hrsg.], Erfurter Kommentar zum Arbeitsrecht, 22. Aufl. 2022, § 19 BetrVG Rn. 2). Ein solcher liegt hier – wie vom Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt – aber vor.
Die Liste 3 hat sich zum Ziel gesetzt, die Repräsentanz von Frauen in den Personalvertretungsorganen zu erhöhen und damit spezifische Themenfelder wie etwa die Vereinbarkeit von Beruf und Privatleben stärker in die Personalratsarbeit einzubringen. Dieses Ziel ist von Art. 3 Abs. 2 Satz 2 GG gedeckt und entspricht – ungeachtet der geschlechtsneutralen Formulierung von § 15 Abs. 1 Satz 3 LPersVG und den dahingehend erhobenen Einwendungen der Antragstellerin – der erklärten gesetzgeberischen Intention im Zusammenhang mit § 15 Abs. 1 Satz 3 LPersVG. Diese ist darauf gerichtet, Frauen aktiv zu fördern und ihre Repräsentanz in den Personalvertretungsgremien zu erhöhen, um so deren gleichberechtigte Teilhabe zu ermöglichen (vgl. hierzu PlPr 12/27 vom 25. Juni 1992, S. 2200 ff. sowie 12/35 vom 11. November 1992 S. 2812 [2816]; LT-Drs. 12/1562, S. 1). Hiervon ausgehend hat das Verwaltungsgericht zu Recht festgestellt, dass unter den derzeitigen Verhältnissen eine reine „Frauenliste“ mit einer entsprechenden Themen- und Schwerpunktsetzung von sachlichen, nach dem Normprogramm des § 15 Abs. 1 Satz 3 LPersVG anerkennungswürdigen Gründen getragen ist.
So sind im aktuellen Personalrat mit zehn von 21 Mitgliedern zwar annähernd gleich viele Frauen wie Männer vertreten. Dabei ist allerdings zu berücksichtigen, dass allein über die Liste 3 vier Frauen in den Personalrat gewählt wurden. Hinzu kommt, dass selbst die Liste der Antragstellerin – ohne dass es insoweit auf die Gründe hierfür ankäme – den Vorgaben des § 15 Abs. 1 Satz 3 LPersVG nicht entspricht, wenn von 55 Kandidaten 37 Männer und nur 17 Frauen sind. Auch auf der Liste 1 waren mehrheitlich Männer vertreten. Bei dieser Ausgangslage – wobei ergänzend auf den Bericht der Gleichstellungsbeauftragten 2019 (Bl. 22 ff. der Gerichtsakte) Bezug genommen wird, der eine Unterrepräsentanz von Frauen in Führungsfunktionen (S. 6 f.) und eine Überrepräsentanz in den unteren Gehaltsgruppen ausweist (S. 16) – bestehen keine durchgreifenden Bedenken gegen die „Frauenliste“. Das gilt auch deshalb, weil der Personalrat in seiner täglichen Arbeit mit den Problemen von Frauen unmittelbar konfrontiert ist und ihm daher eine maßgebliche Rolle bei der Beseitigung von Nachteilen und der Durchsetzung der Geschlechtergerechtigkeit zukommt (vgl. hierzu weitergehend für die Betriebsratsarbeit BAG, Beschluss vom 16. März 2005 – 7 ABR 40/04 –, juris Rn. 40).
Soweit die Antragstellerin einwendet, die Voraussetzungen einer teleologischen Reduktion, die eine ausnahmsweise Abweichung zu Lasten des Mehrheitsgeschlechts zulasse, lägen nicht vor, verkennt sie die Argumentationsstruktur der angegriffenen Entscheidung. Diese hebt nicht auf eine teleologische Reduktion von § 15 Abs. 1 Satz 3 LPersVG ab, sondern sieht ausgehend von dessen Regelungsstruktur als Soll-Vorschrift einen beachtlichen Grund für die hier festgestellte Abweichung. […]