Schutzkonzept für Prostitutionsstätten

1. Die Erlaubnis zum Betrieb einer Prostitutionsstätte wird gem. § 12 Abs. 2 ProstSchG für ein bestimmtes Betriebskonzept erteilt. Daraus ergibt sich, dass es bei der Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Erlaubnis nicht auf die tatsächlichen, möglicherweise zwischenzeitlich geänderten Umstände ankommt, sondern allein auf das bei Beantragung der Erlaubnis vorgelegte Betriebskonzept.

2. Ein Notrufsystem, das darauf basiert, dass bei Auslösen des Alarms eine Prostituierte die andere Prostituierte in einer gegenüberliegenden Wohnung wahrnehmen und dann der den Alarm auslösenden Prostituierten zu Hilfe kommen soll, ist nicht sachgerecht i. S. d. § 18 Abs. 2 Nr. 2 ProstSchG.

Urteil des VG Köln vom 10.12.2025 – 1 K 2743/24 = openJur 2026, 3367

Tatbestand:

Der Kläger ist Eigentümer der Immobilie V.-straße 00 in W.. Seit 2009 vermietet der Kläger die Wohnungen im 1. Obergeschoss und im Dachgeschoss des Hauses an Frauen zum Zweck der Ausübung der Wohnungsprostitution.

Am 12. Dezember 2017 erteilte die Beklagte dem Kläger die Erlaubnis zur Ausübung eines Gewerbes nach § 12 des Prostituiertenschutzgesetzes (ProstSchG) in den beiden Wohnungen. Im Abschnitt III. 3. des zugrundeliegenden Betriebskonzepts war unter der Überschrift „Beschreibung zum Notrufsystem der einzelnen für sexuelle Dienstleistungen genutzten Räume“ folgendes eingetragen: 

„Notrufsystem als Alarmanlage die durch eine Fernbedienung, die in jeder Wohnung vorhanden ist, ausgelöst werden kann.“

Am 16. Mai 2023 nahm eine Mitarbeiterin des Beklagten eine zuvor angekündigte Begehung der Betriebsstätte des Klägers vor, um diese auf das Fortbestehen der Voraussetzungen für die Erlaubnis nach dem ProstSchG zu kontrollieren. Hierbei inspizierte sie auch das Notrufsystem des Klägers und vermerkte, dass es in jeder Wohnung einen Knopf in Form eines Schlüsselanhängers gebe, bei dessen Betätigung ein sehr lauter, eindringlicher und unangenehmer Ton erzeugt werde, der ohne Probleme in der unteren Wohnung hörbar sei und mit dem die Person in der anderen Wohnung alarmiert werde.

Eine Mitarbeiterin des Beklagten führte daraufhin am 1. Februar 2024 mit dem Kläger ein Gespräch, in welchem sie ihm die Anforderungen an ein sachgerechtes Notrufsystem erläuterte und ihn darauf hinwies, dass das bei ihm eingerichtete Notrufsystem diesen Anforderungen nicht entspreche, weil niemand vor Ort sei, der im FaIle eines Übergriffs auf die Prostituierten einschreiten könne.

Am 7. Februar 2024 teilte der Kläger telefonisch mit, dass er niemanden einstellen werde, um die Sicherheit der Prostituierten zu gewährleisten, da er dazu nicht verpflichtet sei. Er äußerte weiter gegenüber der Mitarbeiterin, auch bei einer Untersagung seines Gewerbes werde er Mittel und Wege finden. Er werde dann offiziell jede Wohnung nur an eine Prostituierte vermieten, die andern aber zu Besuch kommen lassen.

Unter dem 21. Februar 2024 hörte der Beklagte den Kläger zur Rücknahme der Erlaubnis zum Betrieb der Prostitutionsstätte an. Der Kläger beschrieb daraufhin mit Schreiben vom 26. März 2024 das bei ihm eingerichtete Notrufsystem gegenüber dem Beklagten wie folgt:

„Die Mieterinnen der Räumlichkeiten bekommen ein Gerät ausgehändigt, was einer Garagentorfernbedienung oder auch Fernsehfernbedienung vergleichbar ist, über zwei Druckplatten verfügt, einen größeren Knopf und einen kleineren Knopf, sowie einer Lampe am Kopfende der Handbedienung und einer Kette am unteren Ende der Bedienung, die dazu dient, dass das Gerät von den Prostituierten auch jeder Zeit bei Ausübung ihres Gewerbes mitgeführt werden kann. Über den großen Knopf wird ein Alarm ausgelöst, der zunächst eine grell leuchtende Lampe an der Handbedienung auslöst und auch einen grellen Ton, der weit in der Umgebung wahrnehmbar ist, insbesondere auch in der zweiten der Prostitutionsausübung dienenden Wohnung. Die Hausordnung regelt, dass in beiden Wohnungen nicht gleichzeitig Kunden empfangen werden dürfen. Die Damen der beiden angemieteten Wohnungen arbeiten deshalb „wechselschichtig. Die Räumlichkeit, in der die Prostitution ausgeübt wird, ist nicht verschlossen, somit von außen jederzeit für die Nutzerin der weiteren Wohnung zugänglich.“

Zudem trug er vor, dass er eine App installiert habe, mit der die Prostituierten per manueller Eingabe den Empfang der Kunden sowie die voraussichtliche Verweildauer an den Kläger und dessen Ehefrau meldeten, sodass der Kläger und dessen Ehefrau Kontrolle darüber hätten, dass der Kunde die Räumlichkeiten rechtzeitig wieder verlasse. Zudem seien Kameras eingerichtet, die den Eingangsbereich des Hauses sowie das Treppenhaus überwachen. Ferner seien alle Schlösser des Hauses gleichschließend, so dass die Nutzer der Wohnungen jederzeit auch in die andere Wohnung Zutritt nehmen könnten. Zugleich trug er vor, ihm sei mit der Erlaubnis vom 12. Dezember 2017 eine Ausnahme von der Verpflichtung zur Einrichtung eines geeigneten Notrufsystems erteilt worden.

Mit Verfügung vom 19. April 2024 nahm der Beklagte die mit Bescheid vom 12. Dezember 2017 erteilte Erlaubnis zum Betrieb einer Prostitutionsstätte in der V.-straße 00 in W.-M. zurück (Ziffer 1) und ordnete gemäß § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO die sofortige Vollziehung an (Ziffer 2). Zugleich forderte er den Kläger auf, ihm bis spätestens zum 30. April 2024 die Erlaubnis im Original zukommen zu lassen (Ziffer 3) und drohte für den Fall, dass der Kläger der Verfügung zu 3. nicht nachkommt, ein Zwangsgeld in Höhe von 1.000,- Euro an (Ziffer 4).

Zur Begründung führte er aus, im Zeitpunkt der Erteilung der Erlaubnis sei kein sachgerechtes Notrufsystem in der Betriebsstätte eingerichtet gewesen. Zum Zeitpunkt der Erlaubniserteilung im Jahr 2017 sei „sachgerechtes Notrufsystem“ zwar ein unbestimmter Rechtsbegriff gewesen. Jedoch habe der Gesetzgeber bereits im Rahmen des Gesetzesentwurfes dargetan, dass es neben der technischen Funktionalität auch darauf ankomme, ob im Fall der Betätigung des Notrufs geeignete Maßnahmen ausgelöst werden, die dem Schutz der Prostituierten dienen.

Laut Betriebskonzept des Klägers beschränke sich dessen Notrufsystem auf eine Alarmanlage, die durch eine Fernbedienung in jeder Wohnung ausgelöst werden kann. Folgemaßnahmen seien nicht vorgesehen gewesen, sodass die Voraussetzungen an ein sachgerechtes Notrufsystem offensichtlich nicht vorgelegen hätten. Doch selbst wenn im Betriebskonzept eine Interventionskette, wie sie aktuell eingerichtet sei, vorgesehen gewesen wäre, so wäre auch diese im Ergebnis nicht sachgerecht gewesen. Zum einen sei es mit dem Schutzzweck des ProstSchG nicht vereinbar, wenn das Absetzen des Notrufs dazu führte, dass sich weitere im Betrieb befindliche Prostituierte in Gefahr bringen müssten. Es sei mit der gesamten gesetzlichen Konzeption des ProstSchG nicht vereinbar, die dem Betreiber einer Prostitutionsstätte auferlegten Pflichten auf die im Betrieb tätigen Prostituierten abzuwälzen. Zum anderen gewährleisteten weder in eine App einzugebende Meldungen an den Betreiber, noch von ihm nutzbare Kameraüberwachung, dass der in Not geratenen Prostituierten unverzüglich und effektiv geholfen werde. Schließlich wohne der Kläger 31,5 km von der Prostitutionsstätte entfernt, sodass er im besten Fall innerhalb von 35 Minuten dort sei.

Die Rücknahme sei auch verhältnismäßig, insbesondere erforderlich. Ein milderes Mittel zur Erreichung des legitimen Zwecks, den rechtswidrigen Zustand zu beseitigen, sei nicht ersichtlich. Die Erteilung einer Auflage scheide, […] aus. Eine Auflage sei lediglich dazu geeignet, höchstens einzelne Aspekte eines ansonsten sachgerechten Notrufsystems zu ergänzen. Ein solches dem Grunde nach zu entwickeln, bleibe originäre Aufgabe des Betreibers einer Prostitutionsstätte. Schließlich sei die Rücknahme auch angemessen, weil das öffentliche Interesse an der körperlichen Unversehrtheit der im Prostitutionsbetrieb tätigen Prostituierten das private Interesse des Klägers an seiner Gewerbeausübung überwiege.

Nachdem der Kläger am 23. April 2024 um Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nachgesucht hat (Az. 1 L 739/24), hat er am 16. Mai 2024 Klage erhoben. […]

Gründe:

[…] Die Rücknahme erfolgte auch materiell rechtmäßig. Die Tatbestandsvoraussetzungen für die Rücknahme liegen vor. Die mit Bescheid vom 12. Dezember 2017 erteilte Erlaubnis zum Betrieb einer Prostitutionsstätte war rechtswidrig, indem die vom Antragsteller betriebene Prostitutionsstätte nach ihrem Betriebskonzept nicht den Mindestanforderungen des § 18 Abs. 2 Nr. 2 ProstSchG genügt. Nach § 14 Abs. 2 Nr. 3 ProstSchG ist eine Erlaubnis zu versagen, wenn die Mindestanforderungen unter anderem des § 18 ProstSchG nicht erfüllt sind.

Nach § 18 Abs. 2 Nr. 2 ProstSchG muss in Prostitutionsstätten unter anderem gewährleistet sein, dass die einzelnen für sexuelle Dienstleistungen genutzten Räume über ein sachgerechtes Notrufsystem verfügen. Dies ist bei dem vorliegenden Betriebskonzept nicht der Fall. […] Im mit Bescheid vom 12. Dezember 2017 erlaubten Betriebskonzept ist […] folgendes eingetragen: „Notrufsystem als Alarmanlage die durch eine Fernbedienung die in jeder Wohnung vorhanden ist ausgelöst werden kann.“ Diese Beschreibung des Notrufsystems im Betriebskonzept kann bereits deshalb nicht den Anforderungen des § 18 Abs. 2 Nr. 2 ProstSchG genügen, da sich auf ihrer Grundlage erst gar nicht beurteilen lässt, ob das Notrufsystem sachgerecht ist. […]

Ohne dass es, weil nicht im Betriebskonzept enthalten, darauf vorliegend ankäme, ist auch das vom Antragsteller im Verwaltungsverfahren beschriebene tatsächliche Notrufsystem nicht sachgerecht i. S. d. § 18 Abs. 2 Nr. 2 ProstSchG. Ob es, wie vom Antragsgegner im Bescheid (nicht tragend) in Übereinstimmung mit VG Minden, Beschluss vom 16. Mai 2023 - 3 L 276/23 -, juris, Rn. 29, angenommen, in keinem Fall sachgerecht sein kann, wenn die Hilfeleistung durch andere im Betrieb anwesende Prostituierte erfolgen soll, kann dabei offenbleiben. Zweifel bestehen insoweit an der Pauschalität der Annahme ohne Einzelfallbetrachtung des jeweiligen Betriebskonzepts mit konkreter Risikoabschätzung, vgl. OVG NRW, Beschluss vom 16.10.2023 – 4 B 846/23, juris, Rn. 5.

Der Antragsteller hat im Verwaltungsverfahren mit Schreiben vom 26. März 2024 folgendes dargelegt: [… Text siehe oben] Das so beschriebene Notrufsystem basiert mithin darauf, dass bei Auslösen des Alarms die Prostituierte in der anderen Wohnung diesen wahrnehmen soll und dann der den Alarm auslösenden Prostituierten zu Hilfe kommen soll. Soweit hier vom Antragsteller auf eine Hausordnung Bezug genommen wird, ist zunächst festzustellen, dass es ausweislich Abschnitt IV 1. des Betriebskonzepts (S. 14 des Verwaltungsvorgangs) gar keine Hausordnung geben soll.

Selbst wenn die Prostituierten jedoch tatsächlich angewiesen sein sollten, nicht gleichzeitig Kunden zu empfangen, so würde dies zwar sicherstellen, dass die Nutzerin der jeweils anderen Wohnung wohl zumindest nicht gleichzeitig aufgrund eines Verhaltens des jeweiligen Kunden den Alarm auslösen würde. Es ist jedoch auch nach der Beschreibung des Antragstellers in keiner Weise sichergestellt, dass in der anderen Wohnung überhaupt jemand anwesend ist. […] Sollte ein Konzept für ein Notrufsystem darauf aufbauen, dass die Nutzerin der jeweils anderen Wohnung verpflichtet wäre, sich dort für einen eventuellen Notruf bereit zu halten, während in der anderen Wohnung ein Kunde empfangen wird, so dürfte sich die Frage stellen, ob es sich dabei nicht um eine eigenständige Arbeitsleistung handelt, welche nicht etwa gegenüber der anderen Prostituierten, sondern gegenüber dem Betreiber der Prostitutionsstätte (also hier dem Antragsteller), als dem nach § 18 Abs. 2 Nr. 2 ProstSchG Verpflichteten, erbracht wird.

Entgegen der vom Antragsteller im Verwaltungsverfahren geäußerten Ansicht, wurde ihm mit der Erlaubnis vom 12. Dezember 2017 auch keine Ausnahme nach § 37 Abs. 5 ProstSchG oder § 18 Abs. 3 ProstSchG von der Einhaltung des § 18 Abs. 2 Nr. 2 ProstSchG erteilt. […] Der Erlaubnisbescheid vom 12. Dezember 2017 (S. 40 des Verwaltungsvorgangs) enthält keinen Anhaltspunkt für die Erteilung einer Ausnahme nach Ermessensausübung.

Der Antragsgegner hat ausweislich des Rücknahmebescheides vom 19. April 2024 sein Ermessen nach § 48 Abs. 1 VwVfG NRW bei der Rücknahme erkannt und ausgeübt. Ermessensfehler sind nicht ersichtlich. In Fallgestaltungen, in denen – wie vorliegend – ausschließlich wirtschaftliche Interessen des Begünstigten betroffen sind und außergewöhnliche Umstände, die eine andere Entscheidung möglich erscheinen lassen, weder geltend gemacht noch sonst ersichtlich sind, ist die Ermessensentscheidung der Behörde in Richtung auf die Rücknahme des Verwaltungsaktes auch „intendiert“, vgl. OVG NRW, Beschluss vom 02.10.2019 – 4 B 874/19, juris, Rn. 5.

Die Rücknahme der Erlaubnis ist verhältnismäßig. Ein milderes Mittel ist nicht ersichtlich. Nach § 17 Abs. 1 Satz 2 ProstSchG kann die Behörde zwar auch nachträglich noch Auflagen in eine Erlaubnis aufnehmen, allerdings vermag eine solche Auflage höchstens einzelne Aspekte eines ansonsten sachgerechten Notrufsystems zu ergänzen. Ein solches dem Grunde nach zu entwickeln, bleibt indes die originäre Aufgabe des Betreibers bzw. der Betreiberin einer Prostitutionsstätte, welcher bzw. welche dieses gemäß § 16 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 5 ProstSchG in dem der Erlaubnis nach § 12 Abs. 1, Abs. 2 ProstSchG zugrundliegenden Betriebskonzept darzulegen hat, vgl. insoweit auch VG Minden, Beschluss vom 16.05.2023 – 3 L 276/23, juris, Rn. 38.

Die Rücknahme ist auch angemessen. Der Antragsgegner hat dem Antragsteller im Rahmen der Anhörung im Verwaltungsverfahren sogar mehrfach die Gelegenheit gegeben, ein sachgerechtes Notrufsystem zu entwickeln und das Betriebskonzept entsprechend zu ergänzen, und in Aussicht gestellt, dann von der Rücknahme abzusehen. Dem hat sich der Antragsteller jedoch ausdrücklich verweigert. […]

In Bezug auf die vom Antragsteller angedachten „Mittel und Wege“ ist anzumerken, dass auch die vom Antragsteller angedachte alternative Vermietung wohl unter §§ 12 ff. ProstSchG fallen dürfte. Ausweislich der Gesetzesbegründung zu § 2 Abs. 4 ProstSchG soll gerade das gezielte zur Verfügung stellen einer oder mehrerer Wohnungen zum Zwecke der Ausübung der Prostitution erfasst sein. Dabei spielt es keine Rolle, ob die Person, die die Wohnung gezielt an Prostituierte überlässt, nach außen als Vermieter oder z. B. als (Haupt-)Mieter der Wohnung auftritt. Es kommt lediglich darauf an, dass er die Nutzung der Wohnung maßgeblich steuert und damit einen wirtschaftlichen Nutzen aus der Prostitution anderer zieht. Mit dieser strikten Regelung soll gerade eine Umgehung der Erlaubnispflicht vermieden werden. Vgl. BT-Drucks. 18/8556, S. 61; vgl. auch BayVGH, Beschluss vom 29.03.2019 – 22 CS 19.297, juris Rn. 18. Hieran hält die Kammer nach erneuter Prüfung auch unter Berücksichtigung des weiteren Vorbringens der Beteiligten im Nachgang zum Beschluss vom 1. Juli 2024 weiterhin fest. 

Soweit der Kläger vorträgt, dass er sein Notruf­system technisch im Laufe der Zeit nachgerüstet habe, jedenfalls aber das nun in beiden Wohnungen eingebaute System, wonach bei einem von der Prostituierten ausgelösten Alarm dieser jederzeit durch eine Notruf- und Serviceleitstelle entgegengenommen wird und umgehend geeignete Hilfsmaßnahmen bis hin zur Einschaltung der örtlichen Polizei eingeleitet werden, den Anforderungen an ein sachgerechtes Notrufsystem genüge, vermag er damit nicht durchzudringen. Zwar hat das Beschwerdegericht in seinem Eilbeschwerdebeschluss vom 21. Mai 2025 (Az. 4 B 638/24) ausgeführt, dass sich für einen Regelungswillen, an ein sachgerechtes Notrufsystem höhere Anforderungen zu stellen als die Sicherstellung eines nach Betätigung eines leicht erreichbaren Notknopfs unverzüglich veranlassten Notrufs an die Polizei oder einen privaten Wachdienst, keine Anhaltspunkte im Gesetz sowie in den Gesetzesmaterialien finden. Für die streitgegenständliche Frage nach der Rechtmäßigkeit der Rücknahmeentscheidung kommt es hierauf jedoch nicht an. Voraussetzung für die Rücknahme eines Verwaltungsaktes gem. § 48 VwVfG NRW ist, dass dieser rechtswidrig ergangen ist. Maßgeblich ist danach im Allgemeinen die Rechtswidrigkeit im Zeitpunkt des Bescheiderlasses, vgl. BT-Drs. 7/910, 68 sowie BVerwG, EuGH-Vorlage vom 07.07.2004 - 6 C 24/03 -, juris, Rn. 13. […]

Auch daraus, dass der Beklagte sich nach dem klägerischen Vortrag geweigert hat, seinen Neuantrag bis zur Bestandskraft der Rücknahmeverfügung zu bescheiden, folgt nicht, dass das Gericht nunmehr – die Sachgerechtigkeit des neuen Notrufsystems unterstellt – den Rücknahmebescheid wegen zwischenzeitlichen Eintritts der Voraussetzungen zur Erlaubniserteilung aufheben dürfte. Denn dann würde die gesetzlich vorgesehene Entscheidungsbefugnis der zuständigen Behörde ignoriert und zugleich das rechtsstaatlich gebotene Verwaltungsverfahren umgangen. Dass der Kläger in der Folge wegen der durch die Gewerbeaufsicht angedrohten Einleitung von Zwangsmaßnahmen sein Gewerbe zunächst abmelden muss, um im Anschluss auf neuer Tatsachengrundlage gegebenenfalls eine neue Erlaubnis zu erhalten, ist Ausdruck dieser vorgeschalteten originären Prüfkompetenz der zuständigen Behörde und von diesem hinzunehmen. […]