Vorschlag für eine einheitliche Grundsicherung für alle

Die Unterstützung von Menschen, insbesondere von Familien, mit geringen Einkommen ist unzureichend – sowohl in der Höhe als auch bezüglich der Realisierbarkeit. Das Zusammenwirken der verschiedenen Leistungen ist so kompliziert, dass viele Betroffene die ihnen zustehenden Leistungen gar nicht in Anspruch nehmen. Gerade bei Kindern aus einkommensschwachen Familien kommt die notwendige Unterstützung oft nicht an. Mit der Kindergrundsicherung sollte das Problem angegangen werden. Das von der Ampelkoalition von 2021 bis 2024 verfolgte Konzept, parallel zu den Grundsicherungsleistungen für Erwachsene eigenständige und vom Bedarf abhängige Leistungen für Kinder einzuführen,¹ hätte die Unterstützung aber nicht einfacher, sondern noch komplizierter gemacht.² Spätestens mit dem Scheitern der Ampel ist das Vorhaben vom Tisch – aber das Problem nicht gelöst.
Um Familien und Kinder mit (zu) knappen Einkommen künftig angemessen und zugänglich abzusichern, schlage ich hier vor, schrittweise ein einziges Grundsicherungssystem auf den Weg zu bringen. Dabei konzentriere ich mich auf Transferleistungen, also auf Leistungen, die bedarfs- und einkommensabhängig sind, und hier konkret darauf, den Kinderzuschlag und das Wohngeld in das SGB II³ zu integrieren. Mögliche Änderungen zum Kindergeld beziehe ich daher nicht ein.⁴
Für einen Systemwechsel hin zu einer einheitlichen möglichst gerechten Absicherung sprechen viele Gründe.

I Steuerfinanzierte Grundsicherung als Macht- und Geschlechterfrage

Der Staat ist verpflichtet, im Hinblick auf ungleiche Einkommen und ungleiche Vermögen für einen gewissen Ausgleich zu sorgen. Zentrale politische und zum Teil rechtliche⁵ Fragestellungen in diesem Zusammenhang sind: Wieviel Unterstützung soll und kann Personen in Abhängigkeit von Einkommen, Vermögen und Bedarf auf Kosten der Steuerzahlenden gewährt werden, wenn oder soweit sie für ihren Lebensunterhalt nicht selbst aufkommen können? Und zugleich: Wie sehr sollen und müssen sich Personen in Abhängigkeit von ihrem Einkommen und Vermögen an der Finanzierung des Gemeinwesens beteiligen?
Es besteht Einigkeit darüber, dass Kinder in Deutschland faktisch unterschiedliche Chancen haben, je nachdem, in welche Familie sie geboren werden. Rechtlich und politisch ist gleichzeitig unbestritten, dass der Staat für (Start-)Chancengerechtigkeit Sorge zu tragen hat.
Bei einem gerechten Sozial- und Steuerrecht geht es neben dem sozialen Ausgleich allgemein auch um die Frage der Geschlechtergerechtigkeit.⁶ Schon Kinder werden je nach ihrem Geschlecht unterschiedlich sozialisiert und das zieht sich bis ins Erwachsenenalter durch. Vor allem Mädchen und Frauen, insbesondere Mütter, werden mit hohen sozialen Erwartungen konfrontiert. Zudem unterstützt das Rechtssystem zum Beispiel mit dem Ehegattensplitting und der kostenfreien Mitversicherung in der gesetzlichen Krankenversicherung in besonderem Maße streng arbeitsteilige Ehen. Frauen übernehmen im Ergebnis wesentlich mehr der unbezahlten Care-Arbeit als Männer, mit den entsprechenden Folgen für Einkommen und Vermögen.⁷
Nur zwei Schlaglichter dazu: Beim Elterngeld führen die längeren Bezugsdauern einerseits und die höhere Mütterbeteiligung andererseits dazu, dass auf sie 90 Prozent aller bewilligten Elterngeldmonate entfallen, auf Väter nur 10 Prozent.⁸ Der Anteil der Frauen an der Gruppe der Alleinerziehenden liegt bei fast 90 Prozent. Die besondere Belastung der Frauen mit unbezahlter Care-Arbeit und auch mit Mental Load⁹ ist also offenkundig.

Befasst man sich mit den Fürsorgeleistungen wie insbesondere dem Bürgergeld, dem Kinderzuschlag und dem Wohngeld, geht es nur in verhältnismäßig geringem Umfang um den sozialen Ausgleich zwischen leistungsbereiteren Personen und Personen, die die Grundsicherung als „soziale Hängematte“ missbrauchen. Vielmehr gibt es viele Bedarfslagen, sei es Ausbildung, Krankheit, Sorge- oder Pflegearbeit, schlechte Bezahlung oder hohe Mieten, in denen eine angemessene, würdige und ermutigende Unterstützung unerlässlich ist. Häufig sind Personen im SGB II sogar vollzeiterwerbstätig und trotzdem auf die Unterstützung angewiesen, weil sie wenig verdienen, aber wegen der Größe der Bedarfsgemeinschaft das Einkommen auch für das Nötigste nicht reicht.¹⁰ Stimmungsmache gegen Bürgergeldbeziehende und das Kleinrechnen ihrer Bedarfe sind daher fehl am Platz.¹¹
Der Ausgleich von besonderen Belastungssituationen, die nicht anderweitig aufgefangen werden,¹² über eine gute Grundsicherung ist eine zentrale gesetzgeberische Aufgabe im Sozialstaat. Der Gesetzgeber muss die Leistungen mit Blick auf die Menschen konzipieren, die sie brauchen, und nicht an denen ausrichten, die sie missbrauchen könnten. Die berechtigten Interessen der unzweifelhaft Unterstützungsbedürftigen müssen dabei Dreh- und Angelpunkt sein. Die Stigmatisierung von Personen im Bürgergeldbezug geht in unvertretbarer Weise auf Kosten der Kinder, aber gerade auch auf Kosten der Frauen, die wegen niedriger Einkommen und der umfangreichen Übernahme von Care-Aufgaben auf diese Unterstützung angewiesen sind.

Hinzukommen bei einem Vergleich von Steuer- und Sozialrecht Regelungen, die zeigen, dass besonderen Belastungssituationen in beiden Rechtsbereichen nicht in gleicher Weise Rechnung getragen wird. Es erscheint symptomatisch, dass im Steuerrecht, von dem höhere Einkommen und dementsprechend häufiger Männer adressiert sind, in vielen Fällen großzügigere Regelungen getroffen werden. Nur ein Beispiel: Vergleicht man die Berücksichtigung des Umstandes, alleinerziehend zu sein, im SGB II einerseits und im Steuerrecht andererseits, zeigen sich unter Gleichheitsgesichtspunkten äußerst fragwürdige Unterschiede. Nach der Regelung im Einkommensteuerrecht wird Alleinerziehung bei einem Kind bis 25 Jahre mit einem Freibetrag von monatlich etwa 364 Euro berücksichtigt, das entspricht einer Nettoentlastung von bis zu 164 Euro im Monat (§ 24b EstG).¹³ Dagegen wird in der Grundsicherung Alleinerziehung bei einem Kind nur bis zu einem Alter des Kindes von 18 Jahren anerkannt und lediglich in Höhe von etwa 67 Euro monatlich (§ 21 Absatz 3 SGB II).¹⁴
Bedenkt man, dass der Verzicht auf Steuereinnahmen immer auch die fiskalischen Möglichkeiten für staatliche Unterstützung beeinträchtigt, sollten perspektivisch Steuer- und Sozialrecht generell besser abgestimmt werden. Die unmittelbaren und mittelbaren Auswirkungen für unterstützungsbedürftige Kinder, Frauen und Männer dürfen bei keiner Regelung aus dem Blick geraten. Dennoch konzentriere ich mich hier auf die unmittelbare Unterstützung von Personen mit niedrigen Einkommen durch Transferleistungen.

II Steuerfinanzierte Grundsicherungs­leistungen

Das derzeitige System einkommens- und bedarfsabhängiger Leistungen, auch Grundsicherungs- oder Fürsorgeleistungen genannt, besteht aus den Leistungen nach dem SGB II (vor allem Bürgergeld), dem Wohngeld nach dem Wohngeldgesetz und dem Kinderzuschlag nach dem Bundeskindergeldgesetz. Auch die Leistungen nach dem SGB XII,¹⁵ dem Bundesausbildungsförderungsgesetz und dem Asylbewerberleistungsgesetz gehören dazu.
Diese Leistungen haben im Grunde alle dasselbe Ziel: Bei mangelndem Einkommen stehen Bedürftigen im Zweifel steuerfinanzierte Leistungen zu. Ob das Einkommen einer Person bzw. einer (Personen-) Gemeinschaft zu gering ist, um Wohnkosten und den übrigen Lebensunterhalt allein zu bestreiten, und wie hoch die Leistungen sein sollen, muss politisch verhandelt werden.

Die Leistungen haben unterschiedliche Anwendungsbereiche. Deshalb muss abgegrenzt werden, wer in welchem Leistungssystem Ansprüche geltend machen kann; die Regelungen stehen insoweit nebeneinander. Zusätzlich gibt es bei den steuerfinanzierten bedarfsgeprüften Leistungen auch vorrangige Leistungen. So müssen Wohngeld und Kinderzuschlag in Anspruch genommen werden, wenn damit ein Bedarf nach SGB II oder SGB XII vermieden werden kann. Speziell für Familien, bei denen mindestens eine Person erwerbsfähig ist, kommen schließlich mehrere Leistungen parallel in Betracht. Der Kinderzuschlag und das Wohngeld sollen sich hier ergänzen. Auf die zugespitzte Problemlage in diesen Fällen möchte ich mich in meinen Ausführungen konzentrieren.¹⁶
Praktisch gibt es für Familien mit einer erwerbsfähigen Person zwei Grundsicherungssysteme:¹⁷ das komplexe vorrangige Sicherungssystem bestehend aus Kinderzuschlag und/oder Wohngeld und das nachrangige System SGB II. Das größte Problem: Bei den parallel zustehenden Ansprüchen Wohngeld und Kinderzuschlag ist die Unterstützung in Abhängigkeit von Einkommen und Bedarfen unterm Strich nicht selten ungerecht. Zudem ist die Beantragung kompliziert und übermäßig aufwändig. Kommt es während des Bezugs von Kinderzuschlag zu Änderungen in den Verhältnissen, kommt sogar ein ergänzender Anspruch auf SGB II in Betracht. So passiert es häufig, dass Berechtigte nicht alle ihre Ansprüche geltend machen (können).

III Zu Komplexität und Einzelfall­gerechtigkeit

Grundsicherungsleistungen müssen nach der speziellen Lebenssituation differenzieren. Es besteht die Herausforderung, das maßgebliche Einkommen und die Bedarfe, wie etwa die Wohnkosten, im Einzelfall genau zu ermitteln. Dies ist für eine angemessene Absicherung, die im Einzelfall das Existenzminimum sichern soll, notwendig. Der Zugang zu diesen Leistungen muss trotzdem für die Leistungsberechtigten möglichst einfach und transparent sein. Konkret heißt das: Die Beantragung von Grundsicherungsleistungen ist notwendigerweise aufwändig, weil viele Angaben zu Einnahmen, Ausgaben, Wohnkosten und weiteren Lebensumständen erforderlich sind.
Zugleich ist die Beantragung von Grundsicherungsleistungen derzeit ganz offensichtlich schwieriger als nötig. So ist etwa die parallele Beantragung von Kinderzuschlag und Wohngeld höchst voraussetzungsvoll. Es sind viele Sachverhalte mehrmals nachzuweisen, aber nach unterschiedlichen Vorgaben. Maßgeblich für den Bezug der beiden Leistungen ist das Einkommen, aber aus verschiedenen Zeiträumen. Außerdem kommt es mal auf das Einkommen der Haushaltsgemeinschaft (Wohngeldgesetz) und mal auf das Einkommen der enger gefassten Bedarfsgemeinschaft an (die Bedarfsgemeinschaft nach SGB II ist auch maßgeblich für den Kinderzuschlag).
Solche Regelungen und der parallele und damit tendenziell doppelte Aufwand für Leistungen zur Grundsicherung entmutigen die Berechtigten, auch wenn die Ausdifferenzierung des Leistungssystem ursprünglich gut gemeint gewesen sein mag.

Politisch gab es mit dem Wohngeld 1965 das Anliegen, gerade wegen der Wohnkosten eine besondere Leistung zu gewähren. Unabhängig von einer Erwerbstätigkeit sollten Haushaltsgemeinschaften mit einem Zuschuss unterstützt werden, wenn das Einkommen knapp und die Wohnkosten (besonders) hoch waren. Im Jahr 2005 sollten dann Familien mit dem Kinderzuschlag speziell unterstützt werden, wenn das Einkommen zwar für die Eltern reichte, aber nicht auch für den Bedarf der Kinder. Im Ergebnis sollten Kinderzuschlag und Wohngeld zusammen den SGB II-Bezug vermeiden. Das gilt letztlich bis heute.
Aber diese Parallelität der unterschiedlich ausgestalteten Leistungen fordert die Verwaltungen über Gebühr: Für jede der drei Leistungen muss entschieden werden, welches Einkommen bei der Berechnung maßgeblich sein soll und welche Wohnkosten anerkannt werden sollen. Beim Kinderzuschlag ist zum Beispiel das Einkommen der Eltern, auch das von Stiefeltern, des Kindes und auch das von Geschwistern maßgeblich. Es setzt sich aus den Bruttoerwerbs­einkommen unter Berücksichtigung der Abzüge wegen Steuern und Sozialabgaben, Unterhaltszahlungen, ggf. anderen Sozialleistungen, wie zum Beispiel Renten oder Unterhaltsvorschuss, zusammen. Dabei sind verschiedene Freibeträge zu berücksichtigen. Bis hierhin gleichen die Regelungen denen des SGB II.
Maßgeblich ist beim Kinderzuschlag jedoch das Voreinkommen, konkret aus den sechs Monaten vor Antragstellung. Es erfolgt keine Einkommensprognose und keine nachträgliche Überprüfung, sondern nach der Bewilligung wird der Kinderzuschlag als fester Betrag bezahlt. Die insoweit unterschiedlichen Einkommensbegriffe sind ein Kunstgriff, allein dem Umstand geschuldet, dass der Kinderzuschlag parallel zum Wohngeld und manchmal auch parallel zum SGB II gewährt wird. Für die Verwaltung und auch für die Betroffenen wäre es bei sich häufig ändernden Sachverhalten schlicht überfordernd, mehrere Leistungen parallel und gegebenenfalls mehrmals an veränderte Verhältnisse anzupassen. Der vom SGB II abweichende maßgebliche Zeitraum ist damit eine Art Hilfsmittel, um den Aufwand an den Schnittstellen zwischen Kinderzuschlag, Wohngeld und SGB II-Leistungen für Verwaltung und Bürger*innen in Schach zu halten.
Das heißt: Die Herausforderung, das maßgebliche Einkommen oder auch die Wohnkosten genau zu ermitteln, lässt sich für eine angemessene, am Existenzminimum orientierte Absicherung nicht vermeiden, weil jeweils der speziellen Lebenssituation Rechnung getragen werden muss.
Aber was sich vermeiden lässt: Um die gebotene Unterstützung bei mangelndem Einkommen transparent und den Zugang möglichst einfach zu gestalten, sollte man das Leistungssystem vereinfachen¹⁸ und sich im besten Fall auf eine einzige Leistung verständigen. Dann könnte und sollte man auch einen einheitlichen Einkommensbegriff wählen und müsste nicht – wie oben beschrieben – mit Kunstgriffen versuchen, die jeweiligen Leistungen für den Verwaltungsvollzug unter Berücksichtigung weiterer möglicher Ansprüche gangbar zu machen.

IV Weitere Gründe für eine einheitliche Grundsicherung für alle

Für eine Neuordnung der Grundsicherungsleistungen durch Verständigung auf eine einzige solche Leistung sprechen viele Gründe. Als Ausgangspunkt für die neue Leistung bietet sich das geltende SGB II (zurzeit Bürgergeld genannt)¹⁹ an, weil es konsequent an der Existenzsicherung orientiert und zugleich von den Berechtigtenzahlen her mit Abstand die verbreitetste Leistung ist. Sie ist zudem (verfassungs-)rechtlich besonders ausgeformt²⁰ und abgesichert.²¹ Durch eine solche Grundsicherungsleistung für alle könnten andere Grundsicherungsleistungen, die zurzeit nebeneinander, vor- oder nachrangig und/oder parallel zur Anwendung kommen, (schrittweise) entfallen.

Grund 1: Einheitlicher Begriff
Es braucht eine Weiterentwicklung der Grundsicherungsleistungen, um in Zukunft mehr Klarheit und eine bessere Verständlichkeit zu erreichen. Wir müssen bei diesem Thema eine gemeinsame Sprache finden, damit der Austausch gelingt.²² Potenziell Berechtigte, aber auch Beratende²³ und politische Entscheider*innen sollen sich möglichst gut mit den Leistungen auskennen können.
Mit der Bezeichnung „Bürgergeld“ für die Leistungen nach dem SGB II war eine wertschätzendere Kommunikation beabsichtigt. Die aktuelle Debatte zeigt jedoch, dass es nicht gelungen ist, Stigmatisierungen wirksam entgegenzutreten. Auch lässt sich der Begriff unter dem Gendergesichtspunkt kaum rechtfertigen. Die in der Koalitionsvereinbarung von CDU, CSU und SPD vom Mai 2025²⁴ verwendete Formulierung „neue Grundsicherung“ eignet sich nicht als gesetzlicher Terminus, da das Gesetz eine längerfristige Regelung treffen wird.
Meines Erachtens könnte eine zusammengefasste Leistung die Bezeichnung „Sozialgeld“ tragen. Das Wort „sozial“ kann positiv besetzt werden. Es beschreibt den Umstand, dass es um einen sozialen Ausgleich geht. Da sich die Leistung nicht auf Erwachsene, Kinder oder Wohnen beschränkt, ist der Begriff übergreifend. Sinnvoll wäre vielleicht auch „Grundsicherung“, aber dieser Begriff ist stark auf Armut im engeren Sinne begrenzt.
Mir geht es um eine auskömmlich und angemessen ausgestaltete Leistung, die gerade in größeren (Bedarfs-)Gemeinschaften auch Menschen mit mittleren Einkommen erreichen soll, weil eben dieses Einkommen sich für eine größere Gemeinschaft trotzdem vielfach als zu knapp erweist. Vielleicht könnte es auch „Teilhabegeld“ heißen. Denn wichtig ist, dass sich alle angesprochen fühlen, die einen Anspruch haben könnten.²⁵

Grund 2: Existenzsichernd
Maßstab für die Höhe einer sozialen Grundsicherung ist zunächst ein menschenwürdiges Existenzminimum. Das gilt für Erwachsene wie für Kinder. Das Existenzminimum ist das Leistungsniveau, auf das ein Anspruch besteht, wenn Personen über gar kein Einkommen verfügen. Dabei lassen sich manche Bedarfe pauschalieren, weil sie sich nur in einer bestimmten Schwankungsbreite bewegen. Andere Bedarfe, zum Beispiel Wohnbedarfe, müssen wegen ihrer überaus großen Spannbreite im Einzelfall bewertet werden. Die Berücksichtigung der Mindestbedarfe (einschließlich der Sonder- und Mehrbedarfe) nach einer einheitlichen Logik vermeidet offensichtliche Ungleichbehandlungen in den verschiedenen Leistungssystemen.²⁶
Um allen Kindern möglichst gleiche (Start-)Chancen einzuräumen, müssen die Leistungen für Kinder aus einkommensschwachen Familien höher sein als bisher. Auch die Grundsicherungsleistungen für Erwachsene sind bisher zu knapp bemessen. Beides muss faktenbasiert politisch verhandelt werden. Neben dem statistischen Verfahren ist eine politische Bewertung erforderlich, die nicht allein dem Bundesministerium für Arbeit und Soziales überlassen bleiben sollte. Mit den derzeitigen – kleingerechneten – Regelbedarfen kann Kinderarmut nicht wirksam begegnet werden.
Es könnte z. B. von einem Bürger*innenrat diskutiert werden, wieviel ein bedürftiger Mensch, Mann, Frau, Kind, jung, alt, benötigt, Tag für Tag und Monat für Monat. In dem Rat sollten Menschen vertreten sein, die schon länger von Grundsicherungsleistungen leben, und Menschen, die die Leistungen für überhöht halten. Eine eingehende Beschäftigung könnte hier zu Annäherungen – und weniger Stigmatisierung – führen.

Grund 3: Leistungsgerecht, damit Einkommen sich immer lohnt
Die Grundsicherungsleistungen sichern nicht nur den Bedarf von einkommenslosen Personen, sondern unterstützen auch all jene, die zwar Einkommen haben, aber deren Einkommen für sich und weitere Personen in der Bedarfsgemeinschaft zu knapp ist. Maßgeblich für die Höhe des SGB II ist, ob und inwieweit der Bedarf mit dem zu berücksichtigenden Einkommen gedeckt werden kann. Unstreitig ist, dass Unterhaltsleistungen oder Sozialleistungen wie etwa das Krankengeld voll berücksichtigt werden. Auch beim Kindergeld ist die volle Anrechnung richtig (vgl. aber Fn 4).
Für Erwerbseinkommen gelten dagegen Erwerbstätigenfreibeträge. Der sachliche Grund, einen Teil des Erwerbseinkommens von der Berücksichtigung freizustellen ist, dass sich Erwerbstätigkeit auch bei Bezug von Grundsicherungsleistungen grundsätzlich lohnt; dem Leistungsgedanken wird Rechnung getragen.

Diese Struktur müsste konsequent beachtet werden. Vergleichbar mit der verfassungsrechtlichen Diskussion zu einer Belastungsobergrenze im Steuerrecht (dort unter dem Stichwort „Halbteilungsgrundsatz“) muss das Sozialrecht – konkret müssen die Grundsicherungssysteme – gewährleisten, dass sich Leistung, also Erwerbseinkommen, durchgehend lohnt. Steigt das Bruttoeinkommen, muss immer auch das verfügbare Einkommen steigen. Der Anreiz, Arbeit aufzunehmen oder mehr zu arbeiten, darf nicht unterlaufen werden.²⁷ Ein gleiches verfügbares Einkommen bei unterschiedlich hohem Bruttoeinkommen bedeutet, dass manche Fälle durch das Zusammenwirken von Steuer, Sozialabgaben und Transferentzügen im Ergebnis gleichbehandelt werden, obwohl sie in Form unterschiedlicher Bruttoeinkommen einen wesentlichen Unterschied aufweisen.
Dementsprechend hatte sich auch die Ampelkoalition 2021 vorgenommen, das Zusammenwirken verschiedener Sozialleistungen in den Blick zu nehmen. Studien aus der vorigen Legislaturperiode im Auftrag des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales und des Bundesministeriums für Wirtschaft und Klimaschutz haben bestätigt, dass sich zusätzliches Einkommen häufig kaum oder gar nicht lohnt.²⁸ Eine der Ursachen ist, dass die Erwerbstätigenfreibeträge im SGB II bereits bei 1.500 Euro brutto/Monat enden. Bis zu dieser Höhe ist sichergestellt, dass von zusätzlichem Einkommen ein Teil von der Einkommensanrechnung verschont wird. Verdient eine Person aber 1.600, 1.700 oder 1.800 Euro, gibt es keinen Mechanismus im SGB II, der sicherstellt, dass sich die zusätzliche Anstrengung lohnt. Das weitere Einkommen führt 1:1 zur Kürzung der Grundsicherung. Es besteht damit keinerlei Erwerbsanreiz. Der Bedarf einer Familie ist mit 1.500 Euro jedoch in der Regel nicht gedeckt. So wird Arbeit, häufig Arbeit, die ohnehin schlecht bezahlt ist, regelrecht entwertet.
Gesellschaftlich fatal ist, dass mit diesen unübersichtlichen Regelungen die Einschätzung, dass sich (zusätzliche) Arbeit nicht lohnt, „Futter“ bekommt. Das kann bewirken, dass Menschen wenig(er) motiviert sind, sich anzustrengen, aber auch, dass andere, die sich trotzdem anstrengen, meinen, diejenigen, die nicht arbeiten oder jedenfalls Sozialleistungen beziehen, machten es sich extra bequem und würden dafür reichlich belohnt. Das unterläuft jedes Gemeinschaftsgefühl.

Auch Kinderzuschlag und Wohngeld lösen das Problem nicht befriedigend. Bei zusätzlichem Einkommen fallen Steuern und Sozialabgaben an und zusätzlich werden sowohl der Kinderzuschlag als auch das Wohngeld vermindert. So bleibt im Ergebnis von zusätzlichem Einkommen wenig übrig: Die Transferentzugsraten erreichen nicht selten 90 Prozent und mehr, zuweilen auch über 100 Prozent.²⁹ Eine sachliche Begründung dafür fehlt.
In der politischen Debatte wird häufig unzutreffend auf das Lohnabstandsgebot Bezug genommen. Damit kann ein zu niedriges Grundsicherungsniveau jedoch nicht begründet werden. Das Existenzminimum steht jeder Person aufgrund ihrer Menschenwürde zu. Das Lohnabstandsgebot kann davon ausgehend nur ein Argument dafür sein, dass sich Arbeit tatsächlich lohnen sollte, dass es also gute Löhne und keine zu starke Belastung der Erwerbseinkommen geben sollte. Rechtlich wird dies in erster Linie durch einen angemessenen Mindestlohn, durch die Stärkung der Tarifbindung sowie eine angemessene Belastung durch Steuern und Sozialversicherungsbeiträge gewährleistet. Im Rahmen von Transferleistungen müssen angepasste Transferentzugsraten, also eine verhältnismäßige Minderung der Sozialleistungen wie Bürgergeld, Kinderzuschlag oder Wohngeld, dies gewährleisten. Zurzeit wird das Zusammenwirken von Steuern und Sozialabgaben einerseits und den zusätzlichen Transferentzügen andererseits aber offensichtlich nicht ausreichend beachtet. Und obwohl das Thema zuletzt politisch aufgegriffen und Studien eingeholt wurden, die Handlungsbedarf aufgezeigt haben, sind hierzu in der letzten Legislaturperiode keine ernsthaften Verbesserungen auf den Weg gebracht worden.

So bleibt dringend zu prüfen, wie die Erwerbstätigenfreibeträge im SGB II gleichheitsgerecht gestaltet werden können.³⁰ Eine entsprechende Neuregelung ist auf den Weg zu bringen. Da Familien ein deutlich höheres Einkommen als 1.500 Euro benötigen, um ihren Bedarf zu decken, müssten sie in jedem Fall höhere Freibeträge haben.³¹ Außerdem muss sichergestellt werden, dass der Transferentzug bei Wohngeld und beim Kinderzuschlag zusammen mit den Steuern und Sozialabgaben nicht leistungshemmend oder mit Transferentzügen über 100 Prozent offensichtlich willkürlich ist.
Bei Zusammenführung der verschiedenen Grundsicherungsleistungen sollte der im SGB II geltende Verzicht auf die Einkommensanrechnung bei den ersten 100 Euro nicht zuletzt zur Entlastung der Verwaltung beibehalten werden. Bei weiteren Einkommen sollte meines Erachtens der Transfer­entzug insgesamt am besten durchgehend festgesetzt werden, etwa mit einer Entzugsrate von einheitlich 70 oder jedenfalls höchstens 80 Prozent, so dass von zusätzlichem Einkommen immer 30 oder jedenfalls 20 Prozent zur Verfügung bleiben. Das würde die Transparenz des Systems extrem erhöhen und die öffentliche Kommunikation wie die Beratung entsprechend entlasten. Erwerbsanreize und Leistungsgerechtigkeit wären gewährleistet.

Grund 4: Einheitlicher Verwaltungsvollzug
Für den Vollzug der Grundsicherung für alle – zunächst durch Zusammenführung von SGB II, Kinderzuschlag und Wohngeld – sollte allein eine Stelle zuständig sein. Die Antragstellenden müssten den Lebenssachverhalt (Bedarfsgemeinschaft, Einkommen, Sonder- und Mehrbedarfe, Wohnkosten, das Vorliegen einer temporären Bedarfsgemeinschaft etc.) nur dort nachweisen. Auch der Nachweis von geänderten Verhältnissen könnte und müsste nur dort erfolgen. Zudem erfolgte die Beratung insgesamt nur durch diese eine Stelle. Bescheide gäbe es nur von dort. Falls es zu Rückforderungen kommen sollte, nur von dieser Stelle.³²
Als Stelle käme zum Beispiel ein „Sozialservice“ als Nachfolge der Jobcenter in Betracht. Daneben würden die Familienkassen, soweit sie für den Kinderzuschlag zuständig sind, entbehrlich. Auch die Wohngeldstellen würden abgelöst werden. Gleichzeitig würde die dann insgesamt zuständige Verwaltung natürlich anwachsen. Die Herausforderung wäre, die Vorteile des weitgehenden Wegfalls doppelter Prüfungen und Schnittstellenprobleme für Verbesserungen der Servicequalität zu nutzen (keine Abgrenzung mehr zwischen Kinderzuschlag und SGB II, kein Parallelbezug mehr von Wohngeld und Kinderzuschlag, keine ergänzenden Ansprüche auf SGB II mehr nach Bewilligung von Kinderzuschlag usw.). Die neuen Anlaufstellen für Bedürftige wären – als Nachfolge­institutionen der bisherigen Jobcenter – überall in der Fläche vertreten und somit leicht erreichbar. Der Zugang zur Leistung wäre damit deutlich einfacher.

Ob im Hinblick auf den extrem erweiterten Berechtigtenkreis wesentliche Anpassungen im SGB II notwendig wären, muss im Einzelnen geprüft werden. Das betrifft grundsätzliche Fragen wie die Angemessenheit der Wohnkosten, das Schonvermögen oder die Erwerbsobliegenheit. Neben der Frage, welche Leistungsvoraussetzungen hier inhaltlich gewollt sind, hat die jeweilige Ausgestaltung großen Einfluss auf den Vollzugsaufwand.
Fachlich und politisch wären zudem Fragen zur Struktur der Träger der zusammengefassten Leistung besonders herausfordernd. Derzeit basiert der Vollzug der Grundsicherung für Arbeitsuchende auf einer verfassungsrechtlichen Sonderregelung, nach der bei der Ausführung der Grundsicherung für Arbeitsuchende in der Regel Bund und Kommunen in gemeinsamen Einrichtungen zusammenwirken. Vorgesehen ist zudem – sozusagen als Gegenausnahme –, dass eine begrenzte Anzahl sog. Optionskommunen den Vollzug allein wahrnehmen kann.³³ Wollte man grundsätzlich an diese Struktur anknüpfen, wäre eine Ausweitung des Geltungsbereichs dieser Mischverwaltung zu prüfen.³⁴ Anderenfalls könnte man für die hier diskutierte Geldleistung generell den üblichen Vollzug durch Länder und Kommunen vorsehen.³⁵ In jedem Fall wäre eine Grundgesetzänderung zur Vollzugszuständigkeit mit den entsprechenden verfassungsändernden Mehrheiten in Bundestag und Bundesrat erforderlich.
Ob die Arbeitsvermittlung dann weiterhin in der gleichen Stelle erfolgen sollte, bedarf der gesonderten Prüfung. Eine weitere Frage wäre, ob auch die Auszahlung des Kindergeldes als systematisch gemischte Steuer- und Familienleistung im Sozialrecht und zudem bei der gleichen Stelle verortet werden sollte wie die Grundsicherungsleistung.³⁶ Damit würde diese Stelle für den steuerfinanzierten sozialen Ausgleich für große Teile der Bevölkerung zuständig; der Gang zu dieser Behörde wäre automatisch weniger stigmatisierend.

Grund 5: Einheitliche Gesetzgebungszuständigkeit
Die Gesetzgebungszuständigkeit für die neue Grundsicherung läge beim Bund und die Fachverantwortlichkeit müsste in einem Ressort konzentriert werden – im Zweifel im Arbeits- und Sozialministerium. Eine einheitliche Ressortzuständigkeit würde zu erheblichen Erleichterungen in den Gesetzgebungsverfahren führen. Hier sollten die institutionell verfestigten Interessen einzelner Bundesressorts, konkret die des Familien- und des Bauministeriums, zurückgestellt werden.³⁷ Sie wären in ihrer Spiegelzuständigkeit im Wege der Mitwirkung und Mitzeichnung dabei weiterhin verantwortlich, in besonderer Weise die Interessen der Familien und Kinder und die Auswirkungen auf Bau- und Wohnungsmarkt in die Erarbeitung der einschlägigen Gesetze einzubringen.
Sonderregelungen – falls auch in dem einheitlichen Leistungsgesetz welche erfolgen sollten, zum Beispiel zu der Frage, unter welchen Voraussetzungen eine Erwerbsobliegenheit besteht, oder wie der Transferentzug gestaltet werden soll – würden so transparenter. Die politische Verantwortung für Differenzierungen in der Grundsicherung (z. B. bei der Berücksichtigung von Erwerbseinkommen) wäre klar verortet. Die rechtliche Möglichkeit, die Ausgestaltung auch einer verfassungsrechtlichen Prüfung zu unterziehen, wäre deutlich vereinfacht.

Grund 6: Einheitliche Rechts- und Fachaufsicht
Bei einer einzigen zusammengefassten Leistung könnte die Rechts- und ggf. Fachaufsicht einheitlich geregelt werden, entscheidende Voraussetzung für einen einheitlichen Vollzug. Derzeit bestehen vielfältige Aufsichtsverhältnisse, beim SGB II anders als beim Kinderzuschlag, beim Wohngeld wiederum anders. Auch die Aufspaltung der Jobcenter in gemeinsame Einrichtungen einerseits und Optionskommunen andererseits führt aktuell dazu, dass schon allein bei der Grundsicherung nach dem SGB II die Aufsicht und die Rechtsanwendung nicht einheitlich erfolgen.

Grund 7: Einheitliche Finanzierung
Über die Finanzierung müssten sich Bund, Länder und Kommunen verständigen. Dass hier alle staatlichen Ebenen gefordert wären, macht die Umstellung zu einem höchst komplexen Vorgang. Bei späteren Änderungen wären die Haushaltswirkungen allerdings ungleich einfacher zu ermitteln als jetzt. Derzeit ist die Kostentragung bei den genannten Leistungen völlig uneinheitlich,³⁸ was vor allem in Gesetzgebungsverfahren zu Verwerfungen führt.

Grund 8: Digitalisierung aus einem Guss
Ein weiterer Vorteil einer Vereinheitlichung: Die Digitalisierung vom Antrag bis zur Bewilligung würde extrem vereinfacht. Dennoch wird es auch die hier vorgeschlagene Leistung weder automatisch ohne eigenes Zutun noch voll automatisiert geben können. Daten wie die Zusammensetzung der Bedarfsgemeinschaft, Wohnkosten oder Unterhaltszahlungen werden nicht zu anderen Zwecken behördlich erfasst, sondern müssen bei Beantragung bedarfsabhängiger Leistungen in jedem Einzelfall angegeben werden. Besondere Bedarfe müssen geltend gemacht werden. Änderungen in den Verhältnissen müssen mitgeteilt werden etc. Dass aktuell aufgrund der komplexen Zuständigkeits- und Rechtslage auch die Digitalisierung nicht wirklich gelingt, muss nicht verwundern.
Um die Digitalisierung im Sozialleistungsrecht voranzubringen und ihre Möglichkeiten auszuloten, erscheint aus hiesiger Sicht vordringlich, das Digitalisierungspotential in der Grundsicherung SGB II zu untersuchen und soweit sinnvoll und möglich auszuschöpfen. Mit dem SGB II zu beginnen, erscheint zielführend, zum einen, weil es die Leistung ist, die in dieser oder einer ähnlichen Form in jedem Fall auch in Zukunft Bestand haben wird, zum anderen, weil es eine Leistung mit hoher Fallzahl ist, bei der notwendige Anpassungen im Bereich des Datenschutzes, in den IT-Systemen der Verwaltungen oder etwa bei den Nachweispflichten von Arbeitgebern besonders lohnenswert erscheinen. Der Digitalisierungsaufwand und mögliche Verfahrensänderungen sind hier eher verhältnismäßig als bei kleineren Leistungen. Aufgrund der dann neu gewonnenen Erfahrungen könnten weitere Schritte erarbeitet werden.
Bereits jetzt werden Tools entwickelt, die bei der Beantragung der einzelnen Leistungen unterstützen. Das hilft auf dem Weg zu einer modernen Verwaltung. Erfolgreich kann dies aber erst nach Reduzierung der Komplexität des Leistungssystems erfolgen. Die Vorstellung, das gesamte Problem ohne vorherige grundsätzliche Umstrukturierung über eine intelligente digitale Oberfläche lösen zu können, dürfte in die Irre führen.³⁹

Grund 9: Einheitliche Statistik
Statistische Daten ließen sich ungleich einfacher und vollständiger erheben⁴⁰ .

Grund 10: Eine Gerichtsbarkeit
Die Zuständigkeit für die Rechtsdurchsetzung sollte einheitlich der Sozialgerichtsbarkeit zugewiesen werden, während derzeit abweichend davon für das Wohngeld die Verwaltungsgerichtsbarkeit zuständig ist. Dies würde die Einheitlichkeit der Rechtsprechung stärken und Schnittstellenprobleme reduzieren.

Zusammenfassende Schlussfolgerungen
Im derzeitigen Geflecht der Grundsicherungsleistungen sind Transparenz und Zugänglichkeit eingeschränkt. Berechtigte kennen die Leistungen oft nicht oder können nicht abschätzen, welche Leistungen für sie in Betracht kommen. Die Behörden können, auch wegen fehlenden Personals, oft nicht ausreichend unterstützen. In der Folge werden Leistungen häufig nicht in Anspruch genommen, obwohl sie zustehen würden. Das gilt gerade auch für den Kinderzuschlag und das Wohngeld, die in vielen Fällen sogar parallel zustehen. Das bestehende Leistungssystem ist schlicht überkomplex.
Der Gesetzgeber trägt die Verantwortung für eine grundlegende Vereinfachung. Die Zusammenfassung der genannten Transferleistungen Kinderzuschlag und Wohngeld mit der Grundsicherung nach dem SGB II zu einer einheitlichen Grundsicherungsleistung mit einheitlichem Vollzug durch eine Stelle wäre eine effiziente Lösung. Berechtigte Einzelpersonen und Familien müssten dann regelmäßig nur noch einen Antrag bei einer Stelle einreichen, Einkommen und Wohnkosten müssen nur dort nachgewiesen, Änderungen nur dort angezeigt werden.
Der Vorschlag hat das Potential für eine bürgerorientierte, effiziente und wenig bürokratische Verwaltung.

Das SGB II, an dem sich die Leistung orientieren müsste, ist zwar nicht einfach, aber es erfasst die Lebensumstände konkret und einzelfallorientiert, was für das unterste Netz der sozialen Sicherung notwendig ist. Das Leistungsniveau müsste auskömmlich und angemessen und damit höher sein als die Leistungen im bisherigen System, existenzsichernd und Teilhabe ermöglichend. Damit sich Leistung durchgehend lohnt, müsste aufbauend auf dem Grundsicherungsniveau von jeglichem Erwerbseinkommen den Leistungsberechtigten etwas zur Verfügung bleiben. Es bräuchte Erwerbstätigenfreibeträge, die für einen angemessenen Anstieg des verfügbaren Einkommens bei steigendem Brutto sorgen. Die Freibeträge dürften nicht bei einem bestimmten Brutto enden. Dass von zusätzlichem Brutto etwas zur Verfügung bleiben muss, gilt, bis die Bedarfsgemeinschaft aus dem Leistungsbezug „herausgewachsen“ ist.
Die zuständige Stelle wäre allgemein bekannt und auch in der Fläche leicht zu erreichen. Die Leistung wäre in den Grundzügen verständlich und auch die Beratung würde erleichtert.⁴¹
Durch eine zusammengefasste Leistung, die von Vielen in Anspruch genommen würde,⁴² entfiele die derzeitige Hierarchisierung von Leistungssystemen in „gute“ vorgelagerte und mit spitzen Fingern angefasste nachrangige Leistungen und das damit verbundene Stigmatisierungspotential.

V Schrittweise Umsetzung

Aus verwaltungspraktischer Sicht ist es relativ einfach, die Familienkasse von der Aufgabe Kinderzuschlag zu entbinden und die betreffenden Familien durch das Jobcenter mit der neuen Leistung zu unterstützen. Dabei müsste der Schritt zwingend von Maßnahmen begleitet werden, die die Hürde abbauen, ins Jobcenter zu gehen; es braucht gute Öffentlichkeitsarbeit und Beratung im Einzelfall.
In der Folge würde neben der einheitlichen Grundsicherung nach dem SGB II zunächst weiter Wohngeld gewährt, soweit damit der Bedarf im Sinne des SGB II jedenfalls weitgehend gedeckt werden kann. Der Parallelbezug von bedürftigkeitsgeprüften Leistungen wäre bereits mit dieser ersten Änderung grundsätzlich beendet.

In einem zweiten Schritt könnte mit mehr Vorlauf und einer umfassenden Vorbereitung die Integration des Wohngeldes folgen. Hier wären dann umfangreiche Änderungen hinsichtlich der administrativen und finanziellen Verantwortung zwischen Bund, Ländern und Kommunen erforderlich.
Währenddessen sollten auch die Möglichkeiten zur Integration weiterer Leistungen in das SGB II geprüft werden. Zu denken ist hier an die Leistungen nach dem SGB XII (Hilfe zum Lebensunterhalt nach dem 3. Kapitel und Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung nach dem 4. Kapitel), das AsylbLG und ggf. auch das BAföG.

Ein solches Vorgehen wäre konsequent daran ausgerichtet, die Grundsicherungsleistungen in einem einzigen System zusammenzufassen. Bereits nach Umsetzung des ersten Schritts gehörte die Notwendigkeit für Familien, in bestimmten Fällen mehrere Leistungen parallel zu beziehen und entsprechend großen Aufwand zu betreiben, der Vergangenheit an. Danach würden Schritt für Schritt Leistungen in ein einheitliches System überführt – das natürlich differenzierte Regelungen vorsehen kann – mit der Folge, dass die Schnittstellenprobleme durch die unterschiedlichen Leistungssysteme und verschiedenen Verantwortungsträger*innen entsprechend abgebaut würden.
Bereits im Vorfeld zu diesen Maßnahmen sollten die Erwerbstätigenfreibeträge so fortentwickelt werden, dass Grenzbelastungen von 100 Prozent und mehr generell ausgeschlossen sind.

VI Schlussbemerkungen

Änderungen der vorgeschlagenen Reichweite sind herausfordernd. Die Umsetzung wäre sowohl in der Phase der politischen Willensbildung sowie der Schaffung der verfassungsmäßigen und einfachrechtlichen Grundlagen als auch in der Umsetzung höchst voraussetzungsvoll. Es geht um Macht und Einfluss. Zuständigkeiten sind zu ändern, auch abzugeben, Finanzströme sind neu zu regeln, mit Personalverschiebungen einhergehende Organisationsänderungen zu bewerkstelligen etc.
In der politischen Debatte um das Bürgergeld nach dem SGB II gilt ein starker Anstieg der Berechtigtenzahlen, also der Grundsicherungsquote, als KO-Kriterium. Hier braucht es viel Aufklärung. Eine einheitliche Leistung (statt das aktuelle SGB II, Kinderzuschlag, Wohngeld), die von einer größeren Zahl von Menschen in Anspruch genommen wird als jetzt allein das SGB II, ist kein Ausdruck von mehr Armut, sondern ein Weg zu einer transparenteren und gerechteren Unterstützung der Betroffenen⁴³ . Bei der Ausgestaltung muss – aufbauend auf einem angemessenen Ausgangsniveau – erkennbar sein, dass diejenigen, die Erwerbseinkommen erzielen, von jedem Euro jedenfalls etwas zusätzlich zur Verfügung haben. Es darf kein Zweifel daran bestehen, dass denjenigen, die keine Sozialleistungsansprüche haben, immer mehr Geld zur Verfügung steht als Leistungsempfangenden. Ziel ist eine Grundsicherung für alle Bürger*innen, die zugänglich, gerecht und gesellschaftlich breit akzeptiert ist. Durch eine verbesserte Inanspruchnahme wären wünschenswerte Mehrausgaben zu erwarten.

Der Vorschlag wirkt damit der zunehmenden Schere zwischen Arm und Reich entgegen. Er trägt dazu bei, dass sich Personen mit kleinen Einkommen besser repräsentiert sehen, und stärkt damit den Zusammenhalt.
Gleichzeitig könnten durch den schlankeren Verwaltungsvollzug Kosten eingespart werden – eine wichtige Maßnahme zur Begegnung des sich ankündigenden Fachkräftemangels.⁴⁴ Werden Fachkräfte „frei“, könnten sie Betroffene zu möglichen Leistungsansprüchen besser beraten und ggf. in Jobs vermitteln. Letztlich wäre Ziel einer solchen und ähnlicher Reformen auch ein echter Bürokratieabbau.
Die mangelnde Transparenz des geltenden Rechts verhindert eine informierte gesellschaftliche Diskussion. Eigeninteressen von Verbänden, Parteien, Fraktionen, Ministerien, auch der Wissenschaft und anderen mehr stehen inhaltlichen Debatten immer wieder im Weg. Ein eklatantes Demokratieproblem. Denn für eine gelingende Demokratie braucht es eine sachorientierte gesellschaftliche Diskussion und informierte Abgeordnete, die eine Chance haben, die Regelungen zu überschauen, für die sie verantwortlich sind. Die Wahlberechtigten müssen die Chance haben, zu verstehen, wer für welche Inhalte steht.
Angesichts von Politikverdrossenheit und Demokratieverachtung ist es höchste Zeit, Rechtsbereiche ohne Rücksicht auf ideologische und institutionelle Egoismen nachvollziehbarer zu regeln. Der Vorschlag einer einzigen Grundsicherungsleistung mag idealistisch sein. Ein solches Ideal anzustreben, erscheint im Hinblick auf die derzeitigen Verwerfungen im Leistungssystem, den unzureichenden Vollzug⁴⁵ und die unzureichende Inanspruchnahme, aber auch wegen der immer wieder vorurteilsbehafteten Diskussion zum Thema geboten.